重庆市人大常委会


重庆市促进开放条例


重庆市人民代表大会常务委员会公告[2008]30号


《重庆市促进开放条例》已于2008年11月27日经重庆市第三届人民代表大会常务委员会第七次会议通过，现予公布，自2009年1月1日起施行。







重庆市人民代表大会常务委员会
2008年11月27日

重庆市促进开放条例
（2008年11月27日重庆市第三届人民代表大会常务委员会第七次会议通过）





第一章 总则

第一条 为促进扩大开放，推动经济社会又好又快发展，根据有关法律法规，结合本市实际，制定本条例。
第二条 本市行政区域内促进开放的活动，适用本条例。
第三条 围绕实现本市发展的目标和定位，实行面向世界、内外结合，经济领域为主、社会环境配套的开放方针，吸引和集聚国内外先进要素，培育先进生产力，建设内陆开放高地。
第四条 坚持以科学发展观统领扩大开放，坚持以思想大解放推动大开放，坚持以开放促改革促发展，坚持走内陆开放型经济道路。
第五条 各级国家机关、公立非营利机构和人民团体，应当增强开放意识，推进改革创新，提高开放能力，制定和实施本地、本单位扩大开放的目标与措施，促进本市全方位、宽领域、多层次开放。
第六条 鼓励和倡导公民、法人和其他组织在开放中创新、创业。保障公民、法人和其他组织享受开放成果的权利。
公民、法人和其他组织有权举报和投诉妨碍开放的行为。

第二章 开放职责

第七条 市、区县（自治县）人民政府负责组织领导本行政区域的开放工作，围绕开放目标和重点，制定开放规划和政策，优化开放布局，促进发展内陆开放型经济。
市、区县（自治县）人民政府应当转变职能，改革行政管理方式，建设开放型政府管理体制；将本地区开放工作纳入国民经济和社会发展中长期规划与年度计划；将各部门和下一级人民政府的开放工作纳入政府工作目标考核体系。
市、区县（自治县）人民政府可以根据需要，确定相关工作机构，履行开放工作综合协调和监督职能。
第八条 市、区县（自治县）人民政府部门履行下列开放工作职责：
（一）贯彻落实有关开放的法律、法规和政策；
（二）研究拟定促进开放的相关措施和办法，并向同级人民政府提出决策建议；
（三）组织实施本部门职责范围内的开放工作；
（四）配合其他部门开展开放工作；
（五）支持和指导下级的有关开放工作；
（六）为企业生产、经营和开放提供服务；
（七）修改和废除妨碍开放的工作制度。
第九条 市人民政府及其部门应当加强对区县（自治县）开放工作的协调和指导，按照有利于推动区县（自治县）开放工作的原则下放管理权限，完善和明确责权一致的管理体系。
第十条 北部新区和各类园区管理机构应当遵循廉洁高效的原则，建立适应集约化开放的管理体制和运行机制。
北部新区管理委员会依法履行职责，集合使用国家级经济技术开发区、高新技术开发区等各类优惠政策，在土地、金融、财税、经济管理等促进开放方面先行先试。
各类园区管理机构的职责，由市、区县（自治县）人民政府规定。
第十一条 商会、行业协会应当规范发展，发挥行业服务、行业自律、行业代表和行业协调的功能，促进本行业开放。

第三章 开放措施

第十二条 市人民政府应当根据国家产业政策和本市产业发展的需要,制定相应的开放措施。
对鼓励类项目和具有产业带动作用的重大项目，给予重点支持、优先保障。依法限制高消耗产业项目，禁止高污染产业项目。
第十三条 市人民政府应当建立招商引资公共平台，为区县（自治县）招商引资提供信息服务。
规范招商引资优惠政策，尊重企业投资意愿，禁止无序竞争。
建立包括投入产出率、产业集群发展和环境影响等内容的招商引资综合效益评估机制。
第十四条 支持和鼓励企业开展对外贸易，转变外贸发展方式，参与国际市场竞争，提高国际营销能力和水平。
建设国家级加工贸易承接基地和服务外包基地。
第十五条 市、区县（自治县）人民政府应当加强区域经济合作，开展和推动国际经济技术交流与合作。
鼓励和支持企业、其他组织开展对外经济技术交流和合作，引进和采用先进技术、生产工艺和设备，加大研发创新力度，优化出口结构，鼓励自主知识产权和自主品牌产品出口，提高产品质量，拓展国际国内市场。
第十六条 支持和鼓励企业开展境外投资、从事境外加工贸易、建设境外经济贸易合作区、承接大型对外设计、咨询和工程承包项目，组织对外劳务输出，参与国际分工和资源配置。
有关部门应当为企业搭建国内和境外融资平台，提供境外法律信息及其他相关服务，指导和帮助企业防范与控制参与国际投资与合作的各类风险。
第十七条 市、区县（自治县）人民政府应当利用国家和地方各项优惠政策，按管理权限加强对北部新区和各类园区的规划与管理，建设功能配套、特色突出、层次分明、布局合理的产业基地和园区发展体系。
第十八条 建设全国性和区域性的商品市场和要素市场，构建功能齐备、布局合理、统一开放、竞争有序的现代市场体系。
第十九条 引进和发展金融业，鼓励新型金融机构与金融中介机构的设立和金融创新，支持发展现代金融市场。
加强金融监管，防范和化解金融风险，维护金融稳定和安全。
依法设立区县产业发展基金。
第二十条 市、区县（自治县）财政预算应当安排资金，用于促进开放工作。
第二十一条 市、区县（自治县）人民政府应当建立人才引进机制，制定有利于人才聚集的优惠政策，完善人才公共服务体系。培养、引进和使用各类人才。
第二十二条 市人民政府建立高新技术、海外留学回国人员等创业基地，支持本市企业、科研机构与市外、境外科研机构、跨国公司共建研发平台，完善创业和技术成果转化的支持保障体系，促进创新和引进技术的产业化。
依法保护知识产权,鼓励投资者以知识产权、创意和营销网络等无形资产投资参与创办企业。
第二十三条 鼓励发展仓储、物流、广告、会展等生产性服务业，引进和发展会计、咨询、标准、评估、认证等中介组织。
鼓励各类中介组织为企业的开放活动提供信息咨询、市场营销、产权交易、技术支持、人才培训和引进、法律咨询等服务。

第四章 开放环境

第二十四条 市、区县（自治县）人民政府及其部门应当公平市场准入，加强市场监管，制止不正当竞争行为，构建公平竞争、安全高效的市场环境。
行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力限制竞争。
第二十五条 实施企业信用分类监管。建立健全信用担保体系，鼓励各类担保机构为企业融资创造条件。
市、区县（自治县）人民政府相关部门在审批优惠政策或资金支持的申请时，对无不良信用记录的企业同等条件下应当优先安排。鼓励银行、保险公司、风险投资机构等根据企业的信用状况，给予授信额度、投资额度或费率等方面的优惠或限制。
第二十六条 市、区县（自治县）人民政府应当采取措施，整合各部门的信息资源，建立适应开放要求的公共信息服务平台，及时发布开放政策、投资项目及市内外投资信息资料等，促进信息查询、交流和共享的社会化。
第二十七条 加强公用事业建设，完善公用事业服务和监管，保障企业水、电、气等公平供应。
第二十八条 建立投资协调机制,为投资者提供投资政策咨询、投资手续办理和投资纠纷投诉服务。对于投资者关于投资及其有关事项的诉求，由市、区县（自治县）人民政府确定的部门或机构进行协调，并在十个工作日内予以答复；部门或机构无法协调的，由部门或机构提请本级人民政府协调，并在十个工作日内予以答复。
第二十九条 市、区县（自治县）人民政府及其有关部门按照招商引资政策对投资者承诺的重大事项，可以书面形式约定。政府及其有关部门未兑现承诺的，应当依法承担责任。
第三十条 建立行政效能保障机制，实行政务公开、首问负责、一次性告知、限时办结和过错责任追究制度。
建设电子政务，推行企业网上申报、年检、备案、咨询和投诉。建设行政审批电子监察系统，实行跟踪监督。
第三十一条 实行行政许可公开制度。所有行政许可事项，包括许可依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的材料和申请书、示范文本等，都应在有关部门网站、许可中心窗口或许可部门办公场所公示。行政许可结果应当方便当事人查询。
简化办事程序，缩短许可时限，推行集中许可、并联许可等许可方式。
行政许可部门应当在规定期限内作出是否许可决定。未在规定期限内作出决定的，应当依法追究相关人员的责任。
适时清理并取消不利于开放的行政许可。
第三十二条 依法从严控制行政事业性收费项目的设立。适时清理并逐步减少行政事业性收费项目和降低行政事业性收费标准。
实行收费公示制。行政事业性收费单位以及执行政府定价和政策指导价的经营单位应当在单位网站和收费场所公布收费项目、标准、范围、依据等内容。
行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，除法律、行政法规另有规定外，行政机关不得收费。
第三十三条 市人民政府应当根据本地经济社会发展的实际，组织行政执法机关对法律、法规、规章规定的有裁量幅度的行政处罚进行规范和细化。
行政执法机关应当建立健全内部监督制约制度，遵守行政执法规范，规范行政检查，避免随意执法和重复执法。
行政执法应当注重教育，不得以罚代教。对违法情节轻微、没有造成危害后果的当事人，应当以教育为主，不予行政处罚，并帮助当事人规范行为。
第三十四条 司法机关应当公正司法，加大执行力度，依法维护投资者的合法权益。
第三十五条 加强城市规划、建设和管理，改善教育、医疗、交通、安全和配套条件，营造以人为本的宜居生活环境。
第三十六条 市、区县（自治县）人民政府应当通过教育、科技、文化、卫生和体育等领域的国际、国内交流与合作，推动开放工作。
市人民政府应当拓展并利用国际友好城市、国际机构、外国政府领事机构、海外侨胞、港澳台同胞等资源，推动与其他国家和地区政府与民间交流，服务内陆开放型经济建设。
第三十七条 市、区县（自治县）人民政府应当开展国际通行规则和现代文明礼仪宣传和普及工作。

第五章 开放保障

第三十八条 依法保护投资者的合法投资，及因投资取得的合法收益。任何单位和个人不得侵占投资者财产及其合法收益。
投资者对违反上述规定的行为有权拒绝和举报、控告。
第三十九条 市、区县（自治县）人民政府及其有关部门应当及时研究和借鉴其他地区开放政策和经验。
建立开放政策评估制度。市、区县（自治县）人民政府及其有关部门应当适时对开放具体政策的执行效果进行评估，并根据评估结果及时调整和完善。
第四十条 市、区县（自治县）人民政府有关部门应当宣传各类优惠政策，对符合条件的申请人，应当指导申报并及时兑现。
第四十一条 在坚持国家法制统一原则的前提下，市人民政府可以就行政管理、公共服务、市场监管、土地流转、财政金融和社会管理等事项进行改革试验。
对于在开放工作中属于法律、法规和国家政策未规定的事项，市、区县（自治县）人民政府可以在职权范围内作出规定。
第四十二条 市、区县（自治县）人民政府应当围绕提供服务、引入技术含量、资源消耗、环境保护、新增就业等综合指标，建立开放工作考核评价体系，组织对各部门和下级政府的开放工作进行考核评价。考核评价结果应当向社会公布。
第四十三条 市、区县（自治县）人民政府对在推进开放工作中取得重大成绩和突出贡献的单位和个人，予以表彰奖励。
国家机关、公立非营利机构和人民团体有关工作人员在开放工作中做出突出贡献的，可作为其晋升的依据。
第四十四条 市、区县（自治县）人民政府向本级人民代表大会及其常务委员会所作的政府工作报告、国民经济和社会发展中长期规划或年度计划报告，应当包括开放工作情况。
市、区县（自治县）人民代表大会常务委员会应当加强对本行政区域内开放工作的监督，适时组织视察或者检查，听取和审议政府有关开放的专项工作报告，并可以做出相关决议、决定。
第四十五条 新闻单位应当积极宣传促进开放的各项政策措施，营造开放的舆论氛围。对妨碍开放的行为应当及时披露，实施舆论监督。
第四十六条 有关国家机关接到妨碍开放的举报或者投诉后，应当按有关规定及时调查处理，并将处理结果告知举报人或者投诉人。
第四十七条 国家机关、公立非营利机构和人民团体工作人员违反本条例的有关规定，由相关部门依法追究责任。
开放工作发生失误，未达到预期效果，或者造成一定损失，但符合以下条件的，可以减轻或者免除有关人员的行政责任：
（一）工作措施的制定和实施程序符合有关规定；
（二）个人和所在单位没有牟取私利；
（三）未与其他单位或者个人恶意串通，损害公共利益。

第六章 附则

第四十八条 本条例所称公立非营利机构，是指由政府出资兴办、向社会提供公共服务且不以营利为目的的国家机关以外的组织。
第四十九条 本条例自2009年1月1日起施行。


国企贪利职务犯罪的特点、原因及预防
作者：孟庆平、李旺城

【内容提要】本文通过对顺义区近六年来的国企贪利职务犯罪案件的行业分布情况及呈现特点进行具体分析，旨在让全区了解贪利职务犯罪的发案原因、易发案区域、阶段，以寻找解决对策，加强职务犯罪预防工作，促进我区经济的发展。
【关键词】贪利犯罪 职务犯罪预防 堕落

腐败是困扰着我国国有企业现代化进程的一个突出问题，极端表现为贪利职务犯罪[1]。党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》强调指出，要加大力度加强和改善司法，依法惩处侵犯企业合法权益的违法犯罪行为。因此如何有效地遏制国企贪利职务犯罪，把一个公正、廉洁、高效的国企形象在新的历史条件下展示,对于全区的发展具有关键性的、举足轻重的作用。
一、近六年来顺义区国企贪利职务犯罪的基本情况
1998——2003年六年间，顺义区人民检察院立案侦查终结的国企人员贪利职务犯罪案件共计26件27人，犯罪数额在10万元以下的11件，10万元至50万元的13件，50万元以上的2件，单案犯罪数额最高达200余万元。男性24人，女性3人，其中中共党员13人，占48.1％。案件所涉罪名情况如下表：
六年来国企贪利职务犯罪罪名统计
罪名 1998年（4件4人） 1999年（4件5人） 2000年（5件5人） 2001年（4件4人*） 2002年（6件6人） 2003年（3件3人）
贪 污 / 2件3人 2件2人 3件3人 2件2人 1件1人
挪用公款 4件4人 1件1人 3件3人 2件2人 1件1人 /
受 贿 / 1件1人 / / 2件2人 2件2人
职务侵占 / / / / 1件1人 /
*其中一人分别构成贪污罪和受贿罪，故在表中多出1件1人。
从上表可以看出，六年来我区国企贪利职务犯罪情况总体表现平稳，贪污、挪用公款是其主要犯罪表现形式，此二类的案件数和涉案人数共占到了80.8％、81.5％，受贿案件这两年有所增加，但总数仍然较少，所占比例不到20％，职务侵占案件只有1人1件，未出现私分国有资产案件和巨额财产不明来源不明等其它贪利职务犯罪案件。近两年，贪污、挪用公款案件有所下降，主要原因是：1、案件线索数量减少，质量不高。2003年曾出现了无举报人、无被举报人、无具体事实的三无线索；2、通过多年的法制教育，国有企业工作人员的法律意识、法制观念有了一定程度的提高，自我约束能力得到加强；3、随着综合治理工作的不断加强，各企业规章制度、监督制约机制逐渐健全，漏洞逐渐减少，缩小了违法犯罪机遇的范围。4、纪检监察工作取得成效，一些行为在违纪阶段就受到查处，起到了防微杜渐的作用，避免了一些人走上犯罪的道路。5、检察机关不断加大打击力度，法律的威慑力产生了一定影响。
二、近六年来顺义区国企贪利职务犯罪特点
（一）从年龄上看，犯罪年龄相对集中。在被立案的27人中，20—30岁年龄段的有5人，占总人数的18.5％，31—45岁年龄段的有14人，占总人数的51.8％，46—60岁年龄段的有8人，占总人数的29.6％，年龄最大的60岁，年龄最小的是23岁。具体情况如下表：

从上表可以看出，21岁至25岁是易发贪利犯罪阶段，犯罪比例较高；26岁至35岁犯罪人数下滑；36岁至45岁犯罪人数迅猛上升，贪利犯罪比例达到最高；经过短暂回落后，在51岁至55岁时，犯罪人数又有所上升。犯罪年龄主要集中在两个高峰段，即36岁至45岁、51岁至55岁，主要原因是受拜金主义和急于自我实现的影响，加之职务升迁，权力急剧扩大，导致腐败思想滋生；另一原因，受退休前心理失衡的影响，出现捞钱养老思想。
（二）从单位案发率上看，呈现出“案发率、易犯罪类型与单位性质挂钩”的特点。

从上表可以看出，具有垄断性质的国企行业发案率较高，共8起，占总数的1/4强，铁十六局、粮库、饲料站各1起，供电局3起，其行业具有独占性，主宰着最常与老百姓“打交道”的衣食住行，往往权利过于集中，易引发贪污和贿赂犯罪；银行、保险公司发案率占到1/8强，银行3起，保险公司1起，其行业往往资金流转、融资频繁，在于国际化接轨的过程中凸显出监管的滞后性，易引发挪用公款罪；厂矿企业占近1/10，其往往规模较小，缺乏规范、合理的制度机制，管理欠科学，易引发财务人员职务犯罪；开发区企业比例相对较低，六年来只有1起，但也要引起重视，尤其对是手中掌握一定权利的，如招商、规划部门负责人的监督制约，其易引发贪污犯罪；其它性质的国企占了不到1/2，其原因往往是企业由粗放型向集约性的转型较慢，易引发相对复杂的贪污、挪用公款等多种贪利职务犯罪，行之有效的解决的方式就是建立健全企业的经营、管理机制。
（三）从涉案人员职务看，领导干部犯罪居首位，独立核算部门负责人发案率较高，财务人员犯罪占有一定比例。具体如下表：

从上表来看，26起经济案件中犯罪主体是领导干部的有11件12人，占总人数的44.4％，这些人有从总经理、经理、厂长、主任到副处长等大小不等的职务，手中掌握一定的实权，具有实施经济犯罪的基础条件；其中有7件发生在部门负责人身上，这些部门往往财务制度不健全，管理混乱，上级机关对其缺乏必要的监督；涉及财务人员直接参与的经济案件有5件6人，涉案金额80万多元，占挽回损失总数的50.6%。
（四）从作案手段上看，具有智能性高、隐蔽性强、抗干扰性强的特点。这是由于贪利职务犯罪主体往往文化程度较高、权利集中且缺少监督的特点决定的。其作案方式包括：重复报账、假票冲账；内外勾结、迂回贪污；规避法律、鲸吞蚕食；明为公关，暗吞公款[2]。如张某贪污案，其利用主管财务之机，高价买进原材料，然后从中收取回扣，将钱据为己有；保险公司经理王某某挪用公款案，其虚假列支，挪用公款30余万购买私车。
三、影响国企人员贪利职务犯罪的主要因素
（一）价值观念背景因素
1、金钱万能观。由于国企工作人员与外企、私企人员相比，经济收入差别大，一部分人在拜金主义和不平衡心理影响下，容易产生贪污、挪用公款的犯罪动机，从而走上犯罪道路。
2、吃喝玩乐观。在一些年轻国企人员心中，“吃喝玩乐”无疑最令人羡慕[3]，“款爷”、“香车豪宅”是最佳生活方式，而对诸如正义、勤劳、秩序等基本价值观念却不屑一顾。
3、自我实现观。马斯洛的需要层次理论认为，人的价值体系中存在着呈“金字塔”状的不同层次需要，从低级到高级依次是生理需要、安全需要、爱的需要、尊重需要、自我实现的需要。“吃喝玩乐”引发的犯罪动机是生理需要恶性膨胀的结果；而一部分人满怀抱负，急于实现自我价值，做“蛀虫”蚕食公款，这种高层次需要的畸形发展也会引发犯罪动机。
（二）心理背景因素
1、侥幸心理。如原区一建筑公司的杨某和李某挪用公款案。杨、李二人利用职权，将公款转存私设帐户牟取暴利，就是侥幸心理的一种体现。据杨某、李某供述：“这万一被查出来，我们就把钱退出来，没人查（这笔钱）不就成自己的了吗！”最终，“天网恢恢，疏而不漏”，二人还是难逃法律的制裁。
2、报复心理[4]。有的企业经营不善，拖欠工资；有的企业领导独断专行，干群关系紧张；职员对企业失望，出于报复而侵吞集体财产触犯法律。如屈某侵占单位财物案，其侵占的资金大部分并没有挥霍而是存入银行。屈某在其供述中说：“我只想侵占单位资金到10万元就不干了，以此来教训那个混蛋厂长，出口恶气。”
3、攀比心理。一些企业领导不顾企业的发展，好要“面子”。他们比吃喝玩乐，比为子女安排就业，比住房等等，从而导致国企内外勾结的经济案件发生。他们还自认为聪明，称此举是打擦边球。如杜某在这种攀比心理驱使下，挪用公款高达200多万元，在社会上造成恶劣影响。
（三）教育背景因素
目前国企在廉政、法律教育方面，存在着以下两个方面的不足：
1、教育内容不全面，对教育对象重视程度不够。就国企教育而言，绝大多数单位把企业效益和培养职工业务能力作为重点，而廉政教育工作则是走走过场，这在一定程度上造成国企人员缺乏正确的生活态度，道德素质较低和法律意识淡薄。如江某贪污公款5万余元给家人使用，还认为“自己是在尽孝道，是干正事”。
2、教育方法不当。道德品质、法律知识、廉政思想有赖于正确的教育方法。当前国企在教育方式上存在着两个现象，一是灌输式教育，二是形而上学式教育。灌输式教育忽视了对人的理解力和创造性的启发，不利于调动人的求知欲和学习积极性；形而上学式教育表现为政治思想学习、廉政教育的形式和内容，是从文件到文件，从会议到会议，千篇一律，说空话大话的多，说真话实话的少。
（四）家庭背景因素
1、廉政、守法教育几乎是家庭教育的空白。据抽查表明，很少有家庭曾对子女郑重地进行过廉政教育、守法教育。相反，子女一旦出现问题，父母甚至偏袒偏护。如刘某涉嫌贪污被逮捕后，其父竟到检察院来喊冤。
2、家庭困难。当家庭的物质条件较差，难以满足正常的物质需求时，对子女人格的发展也会造成障碍。有些人传统的家庭伦理观念较重，面对家庭困难总认为责无旁贷，甚至不惜采取不法手段帮助家人，结果触犯了法律。如前面提到的犯罪嫌疑人江某，就是因其父母、姐姐遭遇变故，家里债台高筑，便贪污公款来替家人解困。
（五）企业制度背景因素
1、管理制度有漏洞。一是个别单位在用人制度上存在“二多二少”的现象，即领导任命多、暗箱操作多，民主推选少、公开竞争少，致使个别道德品质差、政治素质低、法律意识淡漠的人走上了国家工作人员岗位；二是工作管理制度不健全，工作环节上存在着某些漏洞；三是财务管理制度不严格，个别单位会计不遵守会计法惟命是从，年度审计走过场。这些制度漏洞一方面为犯罪提供了机会，一方面诱发人的犯罪动机。如出纳员陈某接手工作后，发现3000美元放在保险柜内一年多无人过问，于是拿回家予以侵吞；后来见无人追究，其又通过涂改发票的手段贪污公款8万余元，会计对发票的明显涂改竟没有识破，使其犯罪轻易地得逞[5]。
2、财务制度不健全。一些处于基层的小型独立核算单位或临时性机构，由于上级领导只注重效益，忽视管理，造成规章制度不健全，尤其是财务方面的漏洞，给犯罪分子以可乘之机。如某商贸部祖某侵占案，祖某既是该单位的现金会计又是主管会计，严重违反《会计法》的规定，为其犯罪提供了便利条件。
3、监督制约机制乏力。单位内部财务、审计部门的监督和上级领导对下级的全方位监督检查力度不够。如国有企业委派到一公司的原主管会计常某和原出纳会计张某利用领导的疏忽麻痹，进行共同犯罪，贪污数额竟高达26万元。
（六）国家惩罚制度不严。