论未验收工程提前使用的责任划分
辽宁法大律师事务所 陈 敏

　
在房地产项目的开发建设过程中，工程的竣工验收是一项非常重要的环节，工程质量的好坏关系到国家资源和人民生命财产的安全，因此国家规定了严格的工程竣工验收程序。《建筑法》第61条、《合同法》第279条均规定，建设工程竣工后，发包方应当根据施工图纸及说明书、国家颁发的施工验收规范和质量检验标准及时进行验收。建筑工程竣工经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。由此可见，建设工程竣工后进行验收是承、发包双方的强制义务。如果工程未经验收就投入使用，不仅难于确认工程质量是否合格，且由此而产生的安全隐患及可能造成的经济损失将难以估计。
实践中，工程未经验收发包方就提前使用的情况时有发生，承、发包双方对此类工程质量问题应由谁承担一直争论不休，本文拟就工程建造双方主体对提前使用未验收工程的质量责任划分问题作一讨论，包括题述问题的相关立法沿革、业界不同观点及法律建议等。

一、提前使用未经验收工程责任承担的立法沿革。

1983年8月8日，国务院发布的原《建筑安装工程承包合同条例》第13条第2款第3项规定，“工程未经验收，发包方提前使用或擅自动用，由此而发生的质量或其他问题，由发包方承担责任”。该条例现已废止，但在该条例废止前很长一段时间，对于此类问题的处理意见是，无论工程出现怎样的质量问题或其他问题均与承包方无关，一概由发包方承担责任。

1998年8月20日的《合同法（草案）》仍沿用了上述立法观点，该草案第278条规定，“未经验收的建设工程，发包人不得使用。发包人擅自使用未经验收的建设工程，发现质量问题的，由发包人承担责任。”

因实践中未经验收即投入使用的情况非常复杂，如果将只要未经验收即使用的建设工程的质量责任一律归由发包方承担，对发包方过于严苛，因此1998年12月21日《合同法（草案）第三次审议稿》中删除了发包方使用未经验收的建设工程出现质量问题的，由发包方承担的内容。

1999年3月15日，新颁布的《合同法》第279条第2款规定，“建设工程经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。”该条款仅规定了建设工程必须经验收合格后方可交付使用，却未对工程未经验收就交付使用或发包方擅自使用的后果作出具体的规定。且因原《建筑安装工程承包合同条例》的废止，关于未验收工程的质量责任由谁承担，观点不一。

二、关于未验收工程提前使用责任划分的不同观点。

（一）观点一：发包方未经工程验收，提前使用建设工程出现的质量问题或其他问题，由发包方自行承担责任。

该观点认为，工程验收是发包方和承包方风险承担的分界线。在验收前，工程出现的质量问题，应由承包该项工程的单位负责；验收后，对不属于保修范围的工程质量问题或者保修期届满后的工程质量问题，由发包方自行负责。建设工程竣工后进行验收，是法律规定承、发包方应尽的强制性义务，这一规定既是对发包方权利的限制，也是为了维护发包方最终的利益。

另，国务院《建设工程质量管理条例》第58条，建设部《关于规范房地产开发企业开发建设行为的通知》等多部行政法规、部门规章均对发包方提前使用未经验收建设工程的行为处以非常严厉的行政处罚，可见，发包方对其提前使用未验收工程这一行为的违法性是明知的，主观存在过错，应当为其过错承担相应的法律责任。

由于发包方不遵守有关验收的规定，未经验收擅自使用建设工程出现的质量问题，很难分清是发包方的行为所致还是承包方的行为引起的，而发包方负有未经验收提前使用的过错，故应不考虑产生质量问题的原因，一律由发包方对工程质量负责，以此加重发包方的责任，强化当事人的验收意识。

（二）观点二：发包人未经验收擅自使用的，确应承担相应责任，但这种责任的承担并不能将承包人对建筑工程质量的责任完全免除。

该观点认为，正式通过的《合同法》第279条只是规定了禁止交付使用未经验收或者验收不合格的工程，这一规定与原《建筑安装工程承包合同条例》在对待提前使用未验收工程质量问题承担的处理上是截然不同的，发包方或承包方由此承担的法律后果也是不同的。

发包方未经验收擅自使用建设工程，确应承担相应的责任，但这种责任的承担并不能将承包方对建筑工程质量的责任完全免除。因实践中未经验收即投入使用的情况非常复杂，工程竣工后验收无法进行，既有发包方的原因也有承包方的原因。例如发包方因无钱支付工程款故意拖延不予组织验收，或是承包方以必须付清全部工程款，否则不参加验收为由要挟发包方致使工程验收无法进行。因此，如果将只要未经验收即使用的建设工程的质量责任一律由发包方承担，对发包方过于严格和苛刻，也有违公平原则。

因此，发包方提前使用未经验收工程虽不符合法律的规定，但不能因此将该工程出现的质量问题全部归由发包方承担，应根据过错原则确定双方责任，过错相当的，责任相抵。工程由此而发生质量或其他问题的，按合同约定处理；合同没有约定的，依照法律规定处理。

三、分析前两种观点，笔者认为，提前使用未经验收的建设工程出现质量问题，既可能是发包方的责任，也可能是承包方的责任，对于未验收工程提前使用出现的质量问题，承包方不能当然免责。

换言之，工程质量问题不能单纯地以工程是否验收合格作为责任划分的界限，如果属工程主体质量问题，应由承包方承担责任；其他质量问题应根据具体情况划分双方责任。

1、主体工程的质量问题，由承包方在合理的使用期限内承担责任。

主体工程不合格，其原因只可能是因承包方施工不当造成。如果仅因发包方提前使用未验收的工程，而不考虑该工程主体的质量问题完全系因施工不当造成的，将责任全部归由发包方承担，显然有失公平。

这里说的“合理的使用期限”一般应与工程主体结构的设计使用年限相符。如某大厦主体工程设计使用年限为70年，承包方就应当根据建筑设计标准施工建设，其对大厦主体工程应承担的质量保证期限也为70年。如果因为承包方原因，如偷工减料、施工水平低下或施工不严格以至于工程主体在设计使用期限内出现质量问题，那么无论该工程是否已经竣工验收，承包方对工程主体出现的质量问题都应当承担责任。

2、非主体工程出现的质量问题，如果是因为承包方施工过错造成的，则由承包方承担责任；如果是因为发包方使用不当造成的，则由发包方承担责任。

笔者认为，从《合同法》起草的过程及立法者的本意看，对于未验收工程提前使用而产生的质量问题，应当区别情况处理。如该质量问题系由承包方施工造成，则应由承包方承担责任；如系发包方使用不当造成，则由使用人自己承担责任。
实践中，对于工程质量问题是否因使用不当造成的较难鉴别，因此如对造成该工程质量问题的原因无法判断，发包方有无充分的证据证明自己在使用过程中无过错、使用方法并无不当是非常关键的。否则，发包方将可能因举证不能而承担败诉的风险。

江苏省人民政府


江苏省人民政府令
　（第５７号）


　　《江苏省＜城市市容和环境卫生管理条例＞实施办法》已经省人民政府批准，现予发布施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
省长　郑斯林

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
一九九五年四月十一日


　　　　　　　江苏省《城市市容和环境卫生管理条例》实施办法

第一章　总则





　　第一条　根据国务院《城市市容和环境卫生管理条例》（以下简称《条例》）的规定，结合本省实际，制定本实施办法。


　　第二条　本省城市市容和环境卫生管理，按照《条例》执行；《条例》没有规定或者规定比较原则的，按照本实施办法执行。
　　凡在本省按国家行政建制设立的市、镇范围内的一切单位和个人，都必须遵守《条例》和本实施办法。


　　第三条　按照《条例》第三条规定的原则，对城市市容和环境卫生工作，大、中城市可以实行分级管理，小城市可以实行相对集中管理。


　　第四条　省人民政府建设行政主管部门是城市市容和环境卫生行政主管部门，负责全省城市市容和环境卫生管理工作。
　　市、县（市）人民政府建设行政主管部门，或者市、县（市）人民政府指定的行政主管部门，是城市市容和环境卫生行政主管部门，负责本行政区域内的城市市容和环境卫生管理工作。
　　市辖区人民政府建设行政主管部门，或者市辖区人民政府指定的市容和环境卫生管理部门，以及街道办事处、建制镇人民政府，按照市、县（市）人民政府规定的管理权限和范围，负责有关市容和环境卫生工作。


　　第五条　城市人民政府应当制定城市市容和环境卫生专项规划和发展计划，将其纳入城市总体规划及国民经济和社会事业发展计划，并同步组织实施。


　　第六条　城市人民政府市容和环境卫生行政主管部门可以委托城市市容和环境卫生监察队伍，具体负责对本行政区域内的市容和环境卫生工作实施监督检查。城市市容和环境卫生监察人员执行公务时，应当出示监察证件，佩戴监察标志。


　　第七条　一切单位和个人，都有维护城市市容和环境卫生的义务。


　　第八条　大城市可以根据《条例》第七条的规定，逐步建立环境卫生科研机构。

第二章　城市市容管理





　　第九条　未设镇建制的城市型居民区可以参照国家规定的城市容貌标准执行。


　　第十条　一切单位和个人都应当保持建筑物的整洁、完好、美观，建筑物和设施的装饰应当与周围环境相协调；对影响市容的残墙断壁、危险房屋、构筑物等，产权单位和个人应当及时进行修整、改造或者拆除。


　　第十一条　城市中的户外广告牌、霓虹灯、电子显示屏幕、灯箱、标语牌、路标、地名牌、画廊、橱窗等，应当内容健康，文字、用语准确，外型整洁美观，并定期维修、油饰或者拆除。节日庆典的临时性临街横幅、条幅、标语牌等，应当保持完好、整洁，节期届满必须立即清除。
　　大型标语牌、户外广告牌、画廊和牌匾的设置，按照《条例》第十一条第二款的规定执行。


　　第十二条　《条例》第十二条所称市政公用设施，包括城市中的道路、桥梁、广场、排水、供水、供气、供热、环卫、交通、照明、人防、电力、通信、消防、文化、体育、商业、服务等设施。


　　第十三条　主要街道两侧的主要建筑物前，应当根据需要与可能，逐步做到选用透景、半透景的围墙、栅栏或者绿篱、花坛（池）、草坪作为分界。其色调、造型应当与建筑物及其周围环境相协调。


　　第十四条　因经营等特殊需要，在街道两侧和公共场地设置商亭、摆摊设点的，按照《条例》第十四条的规定执行。经批准设置的经营摊点，应当整齐美观，并有专人管理。


　　第十五条　在市区行驶的各种交通运输工具，应当保持外形完好、整洁，并符合以下要求：
　　（一）各种机动车辆不得沿街抛散废弃物，严禁在市区带泥行驶；
　　（二）货运车辆运输各种物资，应当装载适量、密封、包扎、覆盖，不得沿街泄漏、遗散；
　　（三）畜力车不得进入大中城市市区，进入小城市市区应当按照指定的道路行驶，不得散漏粪便和饲料；
　　（四）机动车、非机动车停放场地的设置应当适当，车辆排列应当整齐，场地容貌应当整洁。
　　城市人民政府市容和环境卫生行政主管部门负责交通运输工具的容貌和环境卫生监督，公安交通管理部门应当予以配合。


　　第十六条　城市的工程在施工期间产生的废水、泥浆应当严加管理，不得流出场外污染路面，施工场地应当设置护栏或者围布遮挡。


　　第十七条　《条例》第十七条所称设施，包括电线杆、路灯杆、公共交通站点和各种道路附作物等设施。
　　单位和个人因需要在城市建筑物、设施上张挂、张贴宣传品等，必须经城市人民政府市容和环境卫生行政主管部门批准，并按照指定的位置和时间张挂、张贴。
第三章　城市环境卫生管理





　　第十八条　城市中的环境卫生设施的设置，应当符合国家城市环境卫生设施设置标准。设置环境卫生设施经规划部门批准定点后，任何单位和个人不得变更和阻碍。


　　第十九条　城市人民政府在进行城市新区开发或者旧区改造时，建设单位应当依照国家有关规定和城市环境卫生专项规划的实际需要，配建生活废弃物的清扫、收集、运输和处理等环境卫生设施，并与主体工程同时设计、同时施工、同时验收，所需经费纳入建设工程概算。环境卫生设施应当由城市人民政府市容和环境卫生行政主管部门参加验收，不合格的，不得交付使用。交付使用前的各项环境卫生工作，应当由建设单位负责。


　　第二十条　城市新建公共厕所，凡具备上、下水条件的地区，一律建成水冲式公共厕所。现有旱厕应当逐步改造成水冲式。公共厕所的管理者可以按照《条例》第二十条的规定适当收费，具体办法由省人民政府建设行政主管部门拟定，报省人民政府批准后公布施行。


　　第二十一条　车站、码头、停车场、机场、公园、文化体育场所、贸易市场等公共场所的管理单位，应当按照城市人民政府市容和环境卫生行政主管部门的规定，自行设置环境卫生设施，并负责搞好本区域环境卫生管理和清扫保洁。
　　单位内部的环境卫生设施，应当按照城市人民政府市容和环境卫生行政主管部门的规定自行设置、改造和管理。
　　施工单位应当在建筑工地设置临时环境卫生设施，并负责保洁和管理。工程竣工后，应当及时清理拆除。


　　第二十二条　城市环境卫生设施，未经城市人民政府市容和环境卫生行政主管部门批准，任何单位和个人不得拆除、迁移、损毁、封闭或者改作他用。因建设需要必须拆除的，按照《条例》第二十二条的规定办理，并由建设单位负责重建或者补偿。


　　第二十三条　城市主要街道、广场和公共水域的清扫、清捞和保洁，由环境卫生专业单位负责。小街小巷由街道办事处和居民委员会负责。
　　城市各种摊点，由经营者各自负责占用地段及其周围的清扫保洁。
　　城市河道水面和城郊结合部的公路，由其主管部门负责组织专人清理保洁。
　　城区内铁路沿线的环境卫生由铁路部门负责清扫保洁。


　　第二十四条　城市人民政府市容和环境卫生行政主管部门对城市生活废弃物的收集、运输和处理，实行统一监督管理。


　　第二十五条　城市垃圾处理实行收费制度。对企事业单位按量收取垃圾清扫、收集、运输和处理费，对居民征收生活垃圾管理费。所收取的经费专款专用，主要用于城市生活垃圾处理设施的建设、改造和维护。具体办法由省人民政府建设行政主管部门拟定，报省人民政府批准后公布施行。


　　第二十六条　市民住宅区以及中小学、幼儿园、社会福利院的生活垃圾、粪便，由环境卫生专业单位负责清运和处理。


　　第二十七条　环境卫生管理应当逐步实行社会化服务。有条件的城市，可以成立环境卫生服务公司。
　　应当由单位负责的垃圾、粪便及卫生责任区，可以委托环境卫生专业单位清运、处理和清扫保洁，但必须交纳服务费。具体办法由省人民政府建设行政主管部门拟定，报省人民政府批准后公布施行。


　　第二十八条　医院、疗养院、屠宰场、生物化学制品厂产生的含有病毒、病菌和放射性物质的废弃物，必须依照国家有关规定处理，严禁倒入生活垃圾容器或者任意排放、遗弃，污染环境。


　　第二十九条　任何单位和个人不得在城市市区内露天场所或者公共垃圾容器内焚烧树叶和垃圾等废弃物。

第四章　罚则





　　第三十条　有《条例》第三十四条规定的行为之一者，城市人民政府市容和环境卫生行政主管部门或者其委托的单位除责令其纠正违法行为、采取补救措施并给予警告、罚款外，还可以根据需要扣留作业工具。


　　第三十一条　《条例》第三十四条规定的罚款，按照以下幅度执行：
　　（一）随地吐痰、便溺、乱扔废弃物的，罚款幅度为人民币１０元以下。
　　（二）在城市建筑物、设施以及树木上涂写、刻画或者未经批准张挂、张贴宣传品等，罚款幅度为人民币２０元至２００元。
　　（三）在城市人民政府规定的街道的临街建筑物的阳台和窗外，堆放、吊挂有碍市容的物品的，罚款幅度为人民币１０至１００元。
　　（四）不按照规定的时间倾倒垃圾、粪便的，罚款幅度为人民币１０元以下；不按照规定的地点倾倒垃圾、粪便的，每次的罚款幅度为人民币１０至１００元；不按照规定的方式倾倒垃圾、粪便的，罚款幅度为人民币１０元以下；不按照规定的方式倾倒垃圾、粪便，造成污损的，罚款幅度为人民币１０元至３０００元。
　　（五）不履行卫生责任区清扫保洁义务或者不按照规定完成清运、处理垃圾和粪便的，罚款幅度为人民币１００至５０００元。
　　（六）运输液体、散装货物不作密封、包扎、覆盖，造成泄漏、遗散的，按照被污染道路的面积，结合污染程度，处以罚款，罚款幅度为每平方米人民币５至１０元。
　　（七）临街工地不设置护栏或者不作遮挡、停工场地不及时整理并作必要覆盖或者竣工后不及时清理和平整场地，影响市容和环境卫生的，罚款幅度为人民币５００至３０００元。


　　第三十二条　有下列行为之一者，按照《条例》第三十四条和本实施办法第三十条、第三十三条的规定处理：
　　（一）乱倒污水的；
　　（二）在城市人民政府规定的街道的临街建筑物的阳台和窗外，摆设有碍市容物品的；
　　（三）将有毒有害垃圾倒入生活垃圾容器内或者任意排放、遗弃的；
　　（四）在露天场所和公共垃圾容器内焚烧树叶和垃圾等废弃物的；
　　（五）摊点的经营者不能保持周围环境卫生的；
　　（六）机动车带泥在市区行驶的；
　　（七）畜力车违章进入市区或者进入市区不按照指定道路行驶或者散漏粪便等污物的；
　　（八）施工场地污水污泥外溢，影响市容和环境卫生的。


　　第三十三条　对本实施办法第三十二条规定的行为的罚款，按照以下幅度执行：
　　（一）乱倒污水的，罚款幅度按照本实施办法第三十一条第一项的规定执行；
　　（二）在城市人民政府规定的街道的临街建筑物的阳台和窗外，摆设有碍市容物品的，罚款幅度按照本实施办法第三十一条第三项的规定执行；
　　（三）将有毒有害垃圾倒入生活垃圾容器内或者任意排放、遗弃的，罚款幅度为人民币２００至５０００元；
　　（四）在露天场所和公共垃圾容器内焚烧树叶和垃圾等废弃物的，罚款幅度为人民币２０至２００元；
　　（五）摊点的经营者不能保持周围环境卫生的，罚款幅度为人民币１０至１００元；
　　（六）机动车带泥在市区行驶的，罚款幅度为５０至５００元；
　　（七）畜力车违章进入市区或者进入市区不按照指定道路行驶或者散漏粪便等污物的，罚款幅度为人民币１０至１００元；
　　（八）施工场地污水污泥外溢，影响市容和环境卫生的，罚款幅度按照本实施办法第三十一条第七项的规定执行。


　　第三十四条　《条例》第三十五条规定的罚款，其幅度为每只人民币１０至５０元。


　　第三十五条　《条例》第三十六条规定的罚款，按照以下幅度执行：
　　（一）未经城市人民政府市容和环境卫生行政主管部门同意，擅自设置大型户外广告，影响市容的，罚款幅度为人民币５００至５０００元；
　　（二）未经城市人民政府市容和环境卫生行政主管部门批准，擅自在街道两侧和公共场所堆放物料、搭建建筑物、构筑物或者其他设施，影响市容的，罚款幅度为违法占地面积每天每平方米人民币５至５０元；
　　（三）未经批准，擅自拆除环境卫生设施或者未按照批准的拆迁方案进行拆迁的，罚款幅度为人民币５０００元以下。
　　未经城市人民政府市容和环境卫生行政主管部门同意，擅自设置大型户外标语牌、画廊和牌匾，影响市容的，按照《条例》第三十六条的规定处理，罚款幅度按照本条第一款第一项的规定执行。
　　未经批准，擅自设置商亭、摆摊设点，影响市容的，按照《条例》第三十六条的规定处理，罚款幅度为人民币５０至１０００元。


　　第三十六条　《条例》第三十七条规定的罚款，其幅度为人民币５０００元以下。


　　第三十七条　城市人民政府市容和环境卫生行政主管部门或者其委托的单位按照《条例》第三十八条的规定，对各类损坏环境卫生设施及其附属设施的行为处以罚款的，罚款幅度为被损坏设施造价的１至３倍。


　　第三十八条　违反《条例》和本实施办法情节轻微不需要采取行政处罚或者行政强制措施的，可以免予采取行政处罚或者行政强制措施；情节特别恶劣的，可以加重处罚，但加重处罚仅限于罚款，且罚款的数额最高不得超过本实施办法规定的罚款幅度的３倍。


　　第三十九条　当事人对城市人民政府市容和环境卫生行政主管部门或者其委托的单位，依据《条例》和本实施办法作出的行政处罚决定不服，申请复议或者提起诉讼，按照《条例》第四十条的规定办理；当事人对城市人民政府市容和环境卫生行政主管部门或者其委托的单位，依据《条例》和本实施办法作出的行政强制措施或者其他具体行政行为不服申请复议或者提起诉讼，按照国务院《行政复议条例》和《中华人民共和国行政诉讼法》的规定办理。

第五章　附则




　　第四十条　未设镇建制的城市型居民区、独立工矿区参照《条例》和本实施办法执行。


　　第四十一条　各市、县（市）人民政府可以根据本实施办法制定实施细则。


　　第四十二条　本实施办法自公布之日起施行。