关于人民政府在山林权属争议裁决案件中是否有权对与争议有关的其他民事法律关系予以确认问题初探

王敬文


案情简介

　　某村民甲于1982年从其所在的村民小组乙处分得某自留山。1984年甲去逝，甲有两个女儿。1985年乙村民小组在未经甲的两个女儿同意的情况下，将甲的某自留山重新分给乙村民小组村民丙。2005年，乙村民小组村民丁以甲与丁早已形成了收养关系，有权继承甲的自留山权益为由，要求将甲的某自留山山场确权给其管理使用。甲的两个女儿承认甲与丁形成了收养关系，同时明确放弃对甲自留山山场的权益。市政府以甲与丁形成了收养关系、乙将原甲的某自留山重新分配给本村村民丙时未经得甲的两个女儿及丁的同意、甲的两个女儿自动放弃甲原来的某自留山山场权益为由，将争议山场管理使用权裁决给了丁。在该案的行政诉讼阶段，人民法院以收养关系是否成立及其效力的确认权在人民法院，人民政府对甲与丁的收养关系的确认超出了行政职权范围为由，撤销了人民政府的行政裁决，并要求人民政府重新作出处理。

　　从上述案件中可知，人民法院认为，人民政府在裁决山林权属争议案件中，对与争议有关的其他民事法律关系，无权确认。人民法院的观点值得探讨。

一、人民政府在处理山林权属争议案件中对必须先行确认的其他民事法律关系予以确认必要性

　　山林权属纠纷的调处工作作为政府的具体行政行为之一，必须遵循及时、高效、便民的原则，这是行政法的基本原则之一。法律规定，将山林权属争议授权给人民政府处理的立法目的也就是认为将山林权属争议交由政府处理更能及时、高效、便民地解决争议。在前述案例当中，必须对收养关系是否成立有效这种法律关系予以先行确认，才能对争议山场的权属作出裁决。政府对收养关系是否成立及效力有权确认的话，政府则能顺利地对此山林权属争议实施裁决。如政府对此收养关系的成立及效力无权确认的话，政府在处理该山林权属争议在程序上有如下三种情况：一是不予受理。政府通过审查，发现该案必须先行处理的收养关系政府无权处理，而决定不予受理。可申请人提出的是对争议山场的权属予以确权，属人民政府行政裁决的受案范围，政府不予受理的理由不充分；二是先受理，然后中止审理。案件受理后，人民政府行使释明权，告知申请人需先对申请人与原村民甲之间的收养关系是否成立及效力的问题通过向人民法院提起民事诉讼解决，解决此问题后人民政府再依法院的判决结果对争议山场的权属予以裁决。申请人向人民法院提起民事诉讼，申请人自然是原告，可被告是谁？村民甲已逝，甲的两个女儿已明确承认申请人与甲的收养关系成立，申请人与甲的两个女儿本无纠纷，如将甲的两个女儿强作被告，那不是又制造纠纷？如申请人向法院起诉，不列被告，又符合起诉条件么，法院会立案受理么？三是先受理，然后驳回申请，或按撤诉处理。案件受理后人民政府向申请人行使释明权，告知其先向人民法院就收养关系问题提起民事诉讼，可申请人一直未起诉，人民政府驳回申请或按撤诉处理。无论哪种情况，山林权属争议仍未解决。所以从解问题出发，人民政府在处理山林权属争议案件中对必须先行确认的其他民事法律关系予以确认是必要。

二、人民政府在处理山林权属争议案件中对必须先行确认的其他民事法律关系予以确认的可行性

　　我们对山林权属纠纷由人民政府处理的法律授权规定应作扩充解释。山林权属争议属平等主体间的民事争议，此类争议原由人民法院按民事案件处理，人民法院在处理山林权属争议时，对于与该争议有关、且必须先行确认的其他民事法律关系，人民法院有权并且自然会对其民事法律关系予以确认。后来，通过法律规定，将山林权属争议案件授权给人民政府处理，法律之所以如此授权，无外乎山林权属争议与政府的行政管理关系更加密切，由人民政府处理更有利于及时、高效、便民。法律在将山林权属争议的处理权授予人民政府的同时自然将处理此类案件必须有的相关权力一并授予给了人民政府。这应是法律将山林权属争议案件授权给人民政府处理的立法原意，否则，不少山林权属争议案件政府无法处理。
　　依法行政的理念要求法律授权给了行政机关的权力，行政机关才可行使，法律没有授权的权力，行政机关就不能行使。《森林法》第十七条第一款、第二款授予了行政机关处理山林权属争议的权力，即人民政府有对山林权属争议予以裁决的权力，那么，自然授予了人民政府裁决山林权属争议所必须的对其争议有关的民事法律关系的成立及效力予以确认的权力，否则，人民政府无法裁决。也就是说，法律授予行政机关处理山林权属争议的权力的同时，当然地授予了人民政府在处理山林权属争议中对与争议有关的且必须予以先行确认的民事法律关系成立及效力予以确认的权力。只要我们对《森林法》第十七条第一款、第二款作扩充理解，那么，人民政府在处理山林权属争议案件中，对与争议有关的、且必须先行确认才能对山林权属予以裁决的其他民事法律关系的成立及效力予以确认，仍在法律授权范围内依据。所以，人民政府在处理山林权属争议案件中对必须先行确认的其他民事法律关系予以确认是可行的。



二00九年十月十七日
作者单位：湖南省资兴市山林权属纠纷调处办公室
邮码：423400

交通运输部


游艇安全管理规定（中华人民共和国交通运输部令2008年第7号）

中华人民共和国交通运输部令2008年第7号　


　　《游艇安全管理规定》已于2008年7月8日经第8次部务会议通过，现予公布，自2009年1月1日起施行。



部长 李盛霖
二○○八年七月二十二日

游艇安全管理规定

第一章　总　则

　　第一条为了规范游艇安全管理，保障水上人命和财产安全，防治游艇污染水域环境，促进游艇业的健康发展，根据水上交通安全管理和防治船舶污染水域环境的法律、行政法规，制定本规定。
　　第二条在中华人民共和国管辖水域内游艇航行、停泊等活动的安全和防治污染管理适用本规定。
　　本规定所称游艇，是指仅限于游艇所有人自身用于游览观光、休闲娱乐等活动的具备机械推进动力装置的船舶。
　　本规定所称游艇俱乐部，是指为加入游艇俱乐部的会员提供游艇保管及使用服务的依法成立的组织。
　　第三条中华人民共和国海事局统一实施全国游艇水上交通安全和防治污染水域环境的监督管理。
　　各级海事管理机构依照职责，具体负责辖区内游艇水上交通安全和防治污染水域环境的监督管理。

第二章　检验、登记

　　第四条游艇应当经船舶检验机构按照交通运输部批准或者认可的游艇检验规定和规范进行检验，并取得相应的船舶检验证书后方可使用。
　　第五条游艇有下列情形之一的，应当向船舶检验机构申请附加检验：
　　（一）发生事故，影响游艇适航性能的；
　　（二）改变游艇检验证书所限定类别的；
　　（三）船舶检验机构签发的证书失效的；　
　　（四）游艇所有人变更、船名变更或者船籍港变更的；
　　（五）游艇结构或者重要的安全、防污染设施、设备发生改变的。
　　第六条在中华人民共和国管辖水域航行、停泊的游艇，应当取得船舶国籍证书。未持有船舶国籍证书的游艇，不得在中华人民共和国管辖水域航行、停泊。
　　申请办理船舶国籍登记，游艇所有人应当持有船舶检验证书和所有权证书，由海事管理机构审核后颁发《中华人民共和国船舶国籍证书》。
　　长度小于5米的游艇的国籍登记，参照前款的规定办理。

第三章　游艇操作人员培训、考试和发证

　　第七条游艇操作人员应当经过专门的培训、考试，具备与驾驶的游艇、航行的水域相适应的专业知识和技能，掌握水上消防、救生和应急反应的基本要求，取得海事管理机构颁发的游艇操作人员适任证书。
　　未取得游艇操作人员适任证书的人员不得驾驶游艇。
　　第八条申请游艇操作人员适任证书，应当符合下列条件：
　　（一）年满18周岁未满60周岁；
　　（二）视力、色觉、听力、口头表达、肢体健康等符合航行安全的要求；
　　（三）通过规定的游艇操作人员培训，并经考试合格。
　　第九条申请游艇操作人员适任证书的，应当通过中华人民共和国海事局授权的海事管理机构组织的考试。
　　申请游艇操作人员适任证书的，应到培训或者考试所在地的海事管理机构办理，并提交申请书以及证明其符合发证条件的有关材料。
　　经过海事管理机构审核符合发证条件的，发给有效期为5年的相应类别的游艇操作人员适任证书。
　　第十条游艇操作人员适任证书的类别分为海上游艇操作人员适任证书和内河游艇操作人员适任证书。
　　第十一条持有海船、内河船舶的船长、驾驶员适任证书或者引航员适任证书的人员，按照游艇操作人员考试大纲的规定，通过相应的实际操作培训，可以分别取得海上游艇操作人员适任证书和内河游艇操作人员适任证书。
　　第十二条游艇操作人员适任证书的有效期不足6个月时，持证人应当向原发证海事管理机构申请办理换证手续。符合换证条件中有关要求的，海事管理机构应当给予换发同类别的游艇操作人员适任证书。
　　游艇操作人员适任证书丢失或者损坏的，可以按照规定程序向海事管理机构申请补发。
　　第十三条依法设立的从事游艇操作人员培训的机构，应当具备相应的条件，并按照国家有关船员培训管理规定的要求，经过中华人民共和国海事局批准。

第四章　航行、停泊

　　第十四条游艇在开航之前，游艇操作人员应当做好安全检查，确保游艇适航。
　　第十五条游艇应当随船携带有关船舶证书、文书及必备的航行资料，并做好航行等相关记录。
　　游艇应当随船携带可与当地海事管理机构、游艇俱乐部进行通信的无线电通信工具，并确保与岸基有效沟通。
　　游艇操作人员驾驶游艇时应当携带游艇操作人员适任证书。
　　第十六条游艇应当按照《船舶签证管理规则》的规定，办理为期12个月的定期签证。
　　第十七条游艇应当在其检验证书所确定的适航范围内航行。
　　游艇所有人或者游艇俱乐部在第一次出航前，应当将游艇的航行水域向当地海事管理机构备案。游艇每一次航行时，如果航行水域超出备案范围，游艇所有人或者游艇俱乐部应当在游艇出航前向海事管理机构报告船名、航行计划、游艇操作人员或者乘员的名单、应急联系方式。
　　第十八条游艇航行时，除应当遵守避碰规则和当地海事管理机构发布的特别航行规定外，还应当遵守下列规定：
　　（一）游艇应当避免在恶劣天气以及其他危及航行安全的情况下航行；
　　（二）游艇应当避免在船舶定线制水域、主航道、锚地、养殖区、渡口附近水域以及交通密集区及其他交通管制水域航行，确需进入上述水域航行的，应当听从海事管理机构的指挥，并遵守限速规定；游艇不得在禁航区、安全作业区航行；
　　（三）不具备号灯及其他夜航条件的游艇不得夜航；
　　（四）游艇不得超过核定乘员航行。
　　第十九条游艇操作人员不得酒后驾驶、疲劳驾驶。
　　第二十条游艇应当在海事管理机构公布的专用停泊水域或者停泊点停泊。
　　游艇的专用停泊水域或者停泊点，应当符合游艇安全靠泊、避风以及便利人员安全登离的要求。
　　游艇停泊的专用水域属于港口水域的，应当符合有关港口规划。
　　第二十一条游艇在航行中的临时性停泊，应当选择不妨碍其他船舶航行、停泊、作业的水域。不得在主航道、锚地、禁航区、安全作业区、渡口附近以及海事管理机构公布的禁止停泊的水域内停泊。
　　第二十二条在港口水域内建设游艇停泊码头、防波堤、系泊设施的，应当按照《港口法》的规定申请办理相应许可手续。
　　第二十三条航行国际航线的游艇进出中华人民共和国口岸，应当按照国家有关船舶进出口岸的规定办理进出口岸手续。
　　第二十四条游艇不得违反有关防治船舶污染的法律、法规和规章的规定向水域排放油类物质、生活污水、垃圾和其他有毒有害物质。
　　游艇应当配备必要的污油水回收装置、垃圾储集容器，并正确使用。
　　游艇产生的废弃蓄电池等废弃物、油类物质、生活垃圾应当送交岸上接收处理，并做好记录。

第五章　安全保障

　　第二十五条游艇的安全和防污染由游艇所有人负责。游艇所有人应当负责游艇的日常安全管理和维护保养，确保游艇处于良好的安全、技术状态，保证游艇航行、停泊以及游艇上人员的安全。
　　委托游艇俱乐部保管的游艇，游艇所有人应当与游艇俱乐部签订协议，明确双方在游艇航行、停泊安全以及游艇的日常维护、保养及安全与防污染管理方面的责任。
　　游艇俱乐部应当按照海事管理机构的规定及其与游艇所有人的约定，承担游艇的安全和防污染责任。
　　第二十六条游艇俱乐部应当具备法人资格，并具备下列安全和防污染能力：
　　（一）建立游艇安全和防污染管理制度，配备相应的专职管理人员；
　　（二）具有相应的游艇安全停泊水域，配备保障游艇安全和防治污染的设施，配备水上安全通信设施、设备；
　　（三）具有为游艇进行日常检修、维护、保养的设施和能力；
　　（四）具有回收游艇废弃物、残油和垃圾的能力；
　　（五）具有安全和防污染的措施和应急预案，并具备相应的应急救助能力。
　　第二十七条游艇俱乐部依法注册后，应当报所在地直属海事局或者省级地方海事局备案。
　　交通运输部直属海事局或者省级地方海事局对备案的游艇俱乐部的安全和防污染能力应当进行核查。具备第二十六条规定能力的，予以备案公布。
　　第二十八条游艇俱乐部应当对其会员和管理的游艇承担下列安全义务：
　　（一）对游艇操作人员和乘员开展游艇安全、防治污染环境知识和应急反应的宣传、培训和教育；
　　（二）督促游艇操作人员和乘员遵守水上交通安全和防治污染管理规定，落实相应的措施；
　　（三）保障停泊水域或者停泊点的游艇的安全；
　　（四）核查游艇、游艇操作人员的持证情况，保证出航游艇、游艇操作人员持有相应有效证书；
　　（五）向游艇提供航行所需的气象、水文情况和海事管理机构发布的航行通（警）告等信息服务；遇有恶劣气候条件等不适合出航的情况或者海事管理机构禁止出航的警示时，应当制止游艇出航并通知已经出航的游艇返航；
　　（六）掌握游艇的每次出航、返航以及乘员情况，并做好记录备查；
　　（七）保持与游艇、海事管理机构之间的通信畅通；
　　（八）按照向海事管理机构备案的应急预案，定期组织内部管理的应急演练和游艇成员参加的应急演习。
　　第二十九条游艇必须在明显位置标明水上搜救专用电话号码、当地海事管理机构公布的水上安全频道和使用须知等内容。
　　第三十条游艇遇险或者发生水上交通事故、污染事故，游艇操作人员及其他乘员、游艇俱乐部以及发现险情或者事故的船舶、人员应当立即向海事管理机构报告。游艇俱乐部应当立即启动应急预案。在救援到达之前，游艇上的人员应当尽力自救。
　　游艇操作人员及其他乘员对在航行、停泊时发现的水上交通事故、污染事故、求救信息或者违法行为应当及时向海事管理机构报告。需要施救的，在不严重危及游艇自身安全的情况下，游艇应当尽力救助水上遇险的人员。

第六章　监督检查

　　第三十一条海事管理机构应当依法对游艇、游艇俱乐部和游艇操作人员培训机构实施监督检查。游艇俱乐部和游艇所有人应当配合，对发现的安全缺陷和隐患，应当及时进行整改、消除。
　　第三十二条海事管理机构发现游艇违反水上交通安全管理和防治船舶污染环境管理秩序的行为，应当责令游艇立即纠正；未按照要求纠正或者情节严重的，海事管理机构可以责令游艇临时停航、改航、驶向指定地点、强制拖离、禁止进出港。
　　第三十三条海事管理机构发现游艇俱乐部不再具备安全和防治污染能力的，应当责令其限期整改；对未按照要求整改或者情节严重的，可以将其从备案公布的游艇俱乐部名录中删除。
　　第三十四条海事管理机构的工作人员依法实施监督检查，应当出示执法证件，表明身份。

第七章　法律责任

　　第三十五条违反本规定，未取得游艇操作人员培训许可擅自从事游艇操作人员培训的，由海事管理机构责令改正，处5万元以上25万元以下罚款；有违法所得的，还应当没收违法所得。
　　第三十六条游艇操作人员培训机构有下列行为之一的，由海事管理机构责令改正，可以处2万元以上10万元以下罚款；情节严重的，给予暂扣培训许可证6个月以上2年以下直至吊销的处罚：
　　（一）不按照本规定要求和游艇操作人员培训纲要进行培训，或者擅自降低培训标准；
　　（二）培训质量低下，达不到规定要求。
　　第三十七条违反本规定，在海上航行的游艇未持有合格的检验证书、登记证书和必备的航行资料的，海事管理机构责令改正，并可处以1000元以下罚款，情节严重的，海事管理机构有权责令其停止航行；对游艇操作人员，可以处以1000元以下罚款，并扣留游艇操作人员适任证书3至12个月。
　　违反本规定，在内河航行的游艇未持有合格的检验证书、登记证书的，由海事管理机构责令其停止航行，拒不停止的，暂扣游艇；情节严重的，予以没收。
　　第三十八条违反本规定，游艇操作人员操作游艇时未携带合格的适任证书的，由海事管理机构责令改正，并可处以2000元以下罚款。
　　第三十九条游艇操作人员持有的适任证书是以欺骗、贿赂等不正当手段取得的，海事管理机构应当吊销该适任证书，并处2000元以上2万元以下的罚款。
　　第四十条违反本规定，游艇有下列行为之一的，由海事管理机构责令改正，并可处以1000元以下罚款：
　　（一）未在海事管理机构公布的专用停泊水域或者停泊点停泊，或者临时停泊的水域不符合本规定的要求；
　　（二）游艇的航行水域超出备案范围，而游艇所有人或者游艇俱乐部未在游艇出航前将船名、航行计划、游艇操作人员或者乘员的名单、应急联系方式等向海事管理机构备案。
　　第四十一条其他违反本规定的行为，按照有关法律、行政法规、规章进行处罚。
　　第四十二条海事管理机构工作人员玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权的，应当依法给予行政处分。

第八章　附　则

　　第四十三条游艇从事营业性运输，应当按照国家有关营运船舶的管理规定，办理船舶检验、登记和船舶营运许可等手续。
　　第四十四条游艇应当按照国家的规定，交纳相应的船舶税费和规费。
　　第四十五条乘员定额12人以上的游艇，按照客船进行安全监督管理。
　　第四十六条本规定自2009年1月1日起施行。