劳动部


劳动部关于印发《劳动部关于建立社会主义市场经济体制时期劳动体制改革总体设想》的通知
劳动部
各省、自治区、直辖市及计划单列市劳动（劳动人事）厅（局），国务院有关部委、直属机构劳动人事司，解放军总后勤部劳动工资局和生产管理部，试点企业集团：
为贯彻落实党的十四届三中全会精神，全面推进劳动体制改革，逐步建立符合市场经济要求的新型劳动体制，劳动部研究制定了《劳动部关于建立社会主义市场经济体制时期劳动体制改革总体设想》，现印发给你们，请结合本地区、本单位的实际情况贯彻落实。贯彻中有什么问题，请
及时通知我部。

劳动部关于建立社会主义市场经济体制时期劳动体制改革总体设想


我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。适应这一目标的要求，劳动工作要以培育和发展劳动力市场为中心，全面推进劳动体制改革，逐步建立符合市场经济要求的新型劳动体制。为了使劳动体制改革有计划、有步骤地进行，根据《中共中央关于建立社会主义市场经济
体制若干问题的决定》，特研究制定《劳动部关于建立社会主义市场经济体制时期劳动体制改革总体设想》。

一、劳动体制改革面临的形势和任务
1．劳动体制改革是整个经济体制改革的重要组成部分。党的十一届三中全会以来，随着经济体制改革的逐步深化，相继对计划经济体制下的劳动就业、职业培训、工资分配、社会保险、劳动计划和劳动保护等制度进行了一系列重大改革。回顾改革的历程，尽管在改革之初尚未明确建
立社会主义市场经济体制的目标，但劳动体制改革在总体上说是符合市场取向的。通过改革，初步引进了市场机制，调动了劳动者的积极性和创造性，促进了企业经营机制的转换。劳动制度改革扩大了企业用人自主权和劳动者择业自主权，有利于市场主体的形成；工资制度改革建立了新的
企业工资增长机制，赋予了企业内部分配自主权，初步拉开了职工之间的收入差距，工资分配开始发挥市场机制的作用；国有企业职工待业保险制度的建立和职工退休费用社会统筹的实行，为企业参与市场竞争平衡了负担，减少了职工后顾之忧；就业服务体系、职业技能开发体系、职业介
绍机构的发展，为劳动力市场建设打下了一定的基础。
但是，应当看到，前一阶段的劳动体制改革距建立社会主义市场经济体制的要求还有很大差距。国有企业还没有完全实现自主用人，主要是富余人员不能推向社会，而且仍然要接收一定数量的统配人员；多数国有企业的工资总额仍然受行政控制；新的企业工资制度及与之相适应的宏观
调控体系尚未形成；社会保险制度改革相对滞后，覆盖面偏窄，社会化程度低，不能适应企业走向市场和劳动力流动的要求；劳动力市场规则及其所需的各项服务体系尚不健全；劳动法制建设落后于改革的步伐等。这些问题，迫切需要通过全面深化劳动体制改革加以解决。
2．以邓小平同志1992年南巡重要谈话和党的十四大为标志，我国经济体制改革进入了建立社会主义市场经济体制的新阶段。在建立社会主义市场经济体制过程中，劳动体制改革和各项劳动工作必须紧紧围绕建立社会主义市场经济体制来进行。
《决定》指出，社会主义市场经济体制是同社会主义基本制度结合在一起的。建立社会主义市场经济体制，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。根据这一要求，劳动体制改革的主要任务是，以培育和发展劳动力市场为中心，全面深化劳动、培训、工资、社会保险
各项改革，争取到本世纪末初步建立起与社会主义市场经济体制相适应的新型劳动体制。
3．新型劳动体制的基本内涵是：市场机制在劳动力资源开发利用和配置中起基础性作用，通过市场实现充分就业和劳动力合理流动；劳动关系的建立以劳动合同为基本方式，通过劳动关系双方的自我调节和政府的适当干预，保持劳动关系的协调和相对稳定；职业技能开发在政府统筹
规划管理下实行多方办学、多层次、多形式培训的新格局，实现职业技能开发的社会化管理；工资由市场机制决定，企业自主分配，政府实行监督和调控；养老、失业、医疗、工伤等社会保险覆盖城镇所有职工，基金统一调剂使用，社会化管理程度较高；安全生产实行企业负责、行业管理
、国家监察、群众监督的管理体制；建立较完备的劳动法律体系，劳动工作纳入法制轨道；劳动部门的职能是运用法律手段，经济手段及必要的行政手段进行间接管理和宏观调控，做好指导和服务工作。

二、培育和发展劳动力市场体系
4．发挥市场机制在劳动力资源配置中的基础性作用，必须积极培育和发展劳动力市场体系。《决定》提出，劳动力市场是当前培育市场体系的重点之一，培育和发展劳动力市场的出发点是充分开发利用和合理配置我国充裕的劳动力资源。培育和发展劳动力市场，改革传统的劳动力资
源配置方式，实现劳动力资源配置从计划为主到市场为主的转变，这是建立社会主义市场经济体制时期劳动体制改革的中心任务。
5．劳动力市场是生产要素市场的重要组成部分，是按照市场规律对劳动力资源进行配置和调节的一种机制。培育和发展劳动力市场，要求企业有真正的用人自主权，劳动者有充分的择业自主权，形成劳动力供求主体。它涉及劳动者从求职、就业、失业和转业、直至退休的全过程；涉
及到对劳动者的职业训练、报酬给付、社会保险、劳动保护等环节；涉及到劳动关系的确立、调整和终止，以及劳动力市场中介服务、信息引导、法律规范和宏观调控等诸方面。要通过培育和发展劳动力市场，带动劳动领域的各项改革，推动劳动事业的全面发展。
6．培育和发展劳动力市场的目标模式，是建立竞争公平、运行有序、调控有力、服务完善的现代劳动力市场。
竞争公平，要打破统包统配的就业政策，破除妨碍劳动力的不同所有制之间流动的身份界限，劳动者自主择业、自主流动，企业自主用人，劳动力供求主体之间通过公平竞争、双向选择确立劳动关系。从长远发展来看，建立公平竞争的劳动力市场，还要逐步打破城乡之间、地区之间劳
动力流动的界限。
运行有序，要为劳动力市场制定一整套法规，建立良好的运行秩序，劳动关系的建立、调整和终止，通过劳动合同法律形式来进行。
调控有力，要制定劳动力资源开发利用规划，引导劳动力市场运行方向，通过劳动监察保证劳动力市场的良好运行，并通过经济的、法律的以及必要的行政手段调控劳动力供求总量和供求结构。
服务完善，要建立完整的劳动力市场服务和保障体系。主要包括社会保险体系、就业服务体系、职业技能开发体系、统计信息服务体系、劳动法律咨询服务体系、劳动安全监察体系、宏观调控体系等，为各类企业和全社会劳动者提供优质高效服务和社会保障。
7．培育和发展劳动力市场的步骤是：“八五”后期实施重点突破，消除劳动力市场发育的主要障碍，加快培育市场主体，除少数需要由国家直接控制的企业和实行统包统配的人员外，其余全部实行自主用工和自主择业。与此同时，积极建立服务保障体系，推动公平竞争，初步建立市
场秩序。“九五”时期根据经济体制改革进度和宏观经济形势，继续培育市场主体，基本取消统包统配，进一步放开城乡界限，取消职工身份界限，扩大公平竞争范围，进一步规范市场运行秩序，争取在本世纪末基本形成现代劳动力市场体系的雏形。

三、实行积极的就业政策，拓宽就业渠道，促进充分就业
8．实现充分就业应当始终作为政府的一个重要目标。《决定》指出，我国劳动力资源充裕是经济发展的优势，同时也存在着就业的压力。今后相当长的时期内，我国劳动力供大于求的状况不会有根本的改变，政府将长期面临如何减少失业、扩大就业这一难题。从我国的基本国情出发
，就业工作基本目标模式是：以充分开发利用和合理配置劳动力资源为出发点，以实现合理的充分就业为奋斗目标，实行国家宏观调控、城乡协调发展、企业自主用人、劳动者自主择业、市场调节供求、社会提供服务。
9．实行积极的就业政策，努力拓宽就业渠道，促进充分就业。（1）就业工作要真正纳入国民经济和社会发展规划。在政策上，支持非国有企业的发展，特别是鼓励劳动密集型的中小型企业更多地吸纳劳动力，积极发展第三产业，增加就业岗位。（2）根据经济发展的情况，采用有
效措施调节劳动力在城乡之间、地区之间的合理流动，使劳动力的配置适应区域经济发展的需要，实现宏观层次上的劳动力供求平衡。（3）制定对妇女、残疾人等特殊群体的就业政策，保护这些就业群体的就业权利。（4）进一步发展就业服务企业，积极开拓境外就业渠道，扩大劳务输
出，减少就业压力。
10．健全就业服务体系，加快职业介绍、就业训练、失业保险和就业服务企业的发展，使之成为功能完备、制度健全、服务高效、机构统一、面向全社会的服务网络。（1）建立覆盖面广，服务水平高的职业介绍体系，每个地、市、县都建立起具有固定场所与相应设施、人员配备合
理、服务项目齐全的职业介绍机构，鼓励、支持和规范其他社会团体及个人举办职业介绍服务机构。（2）进一步发挥就业训练中心的作用，加强就业和再就业训练，扩大训练范围，提高训练质量。（3）发挥失业保险在促进再就业中的作用。对招用就业困难的待业职工的企业，以及待业
职工自愿组织起来就业或自谋职业给予支持。（4）积极发展劳服企业，发挥其网点多、核算单位小、经营灵活的特点，大力发展第三产业生产服务项目，扩大就业容量；要配合国有企业转换经营机制，积极创造条件安置富余职工；要兼顾社会效益和经济效益，以安置就业为己任，发挥平
抑失业率和调节劳动力供求的作用。
11．加强城乡劳动力统筹，以建立农村就业服务网络为突破口，合理调节城乡劳动力流动，逐步实现城乡劳动力流动有序化。（1）通过就业服务机构及时沟通城乡劳动力供求信息，减少流动的盲目性。在城镇建立进城务工农民的管理服务体系，使他们较快分散到需要的岗位上去。

（2）将就业服务机构，特别是职业介绍、就业训练机构向乡镇延伸，“八五”后期在农村剩余劳动力较多、劳动力流动量较大、经济较发达的乡镇建立就业服务机构。（3）加强区域性劳动力的宏观调控，促进区域间劳动力的合理流动。国家协助指导各省、区搞好省际劳动力流动的协调
工作，建立省际劳动力协作制度，实现省际劳动力有序流动。（4）对转移到农村非农领域特别是具有一定规模乡镇企业的劳动力实行规范化管理，适时制定管理法规，使乡镇企业管理制度与城市企业管理制度接轨配套。进一步扩大农村就业试点项目，为实现城乡劳动力统筹的目标积累经
验。

四、保持协调和相对稳定的劳动关系，全面开展劳动监察工作
12．协调和相对稳定的劳动关系，是劳动力市场正常运行的前提，也是维护正常的生产秩序和社会安定的重要保证。要通过建立健全适应社会主义市场经济要求的劳动关系调整制度，形成国家立法、制定劳动基准规范劳动关系，劳动者与用人单位自主建立、自行协调劳动关系，工会
与企业代表参与协调劳动关系，政府指导协调劳动关系，行政监察维护劳动关系，司法仲裁保障劳动关系双方权益的机制。
13．建立健全劳动关系调整制度的基础是劳动关系的法制化。要积极进行劳动制度改革，推行全员劳动合同制，促进企业与职工劳动法律关系的建立，加强劳动合同管理。制定和完善各种规范劳动关系的法律法规，确立劳动关系的运行规范。
“八五”期间，在三分之二以上地区的各类企业和职工中全面实行劳动合同制，使劳动关系的建立初步走上法制化轨道；通过制定劳动合同管理法规及集体谈判的程序规范，建立劳动合同签订、鉴证、履行及集体谈判和协商的规则；在非国有企业，特别是外资企业、私营企业，有条件
地试行集体谈判制度。
“九五”期间，初步建立与社会主义市场经济体制相适应的劳动用工制度，在全国各类企业全部职工中实行劳动合同制度，使劳动关系走上法制化轨道；在非国有企业全面建立规范化的集体谈判制度，并进行行业、地区集体谈判的试点工作；有步骤地在一些国有企业中进行集体谈判或
集体协商制度。
14．实行劳动监察制度是贯彻执行劳动法律法规的重要手段。“八五”后期，通过制定劳动监察法规，健全劳动监察机构，配备劳动监察人员，形成劳动监察工作体制的雏形，全面开展劳动监察工作，达到对违法行为投诉有门，重大违法行为能及时发现，尽快查处，预防劳动纠纷，
保障劳动法规的实施。“九五”期间，通过建立健全劳动监察法规，完善劳动监察组织网络，全方位地开展劳动监察工作。监察对象包括事业、企业和建立劳动关系的个体工商户，监察范围包括劳务中介、职业培训、劳动用工、工资分配、社会保险、劳务输出等方面，逐步形成监察形式灵
活多样、监察手段有力有效的比较完备的劳动监察体系。
15．劳动争议处理制度是劳动关系调整的重要手段。“八五”期间，通过制定和完善劳动争议处理的配套法规，积极推行仲裁庭、仲裁员制度，实行全国统一要求、统一标准、统一制发仲裁员合格证，仲裁员持证开展仲裁活动，以促进劳动仲裁的法制化和规范化。“九五”期间，通
过研究制定《劳动争议处理法》，全方位扩大受案范围，将所有用人单位与劳动者发生的劳动争议都纳入仲裁范围，进一步加强劳动仲裁机构的建设，逐步成为准司法或司法性机构，发展职业化仲裁员队伍，完善仲裁形式，建立起适应市场经济体制要求的劳动争议处理制度，将劳动争议处
理纳入法制管理轨道。
建立劳动关系宏观监测信息网络，收集、分析有关劳动关系变化发展情况，掌握劳动纠纷的动态趋势，从宏观角度进行监测，确定不同时期劳动争议冲突的警戒线，及时提出宏观预警报告。“八五”期间，地市以上劳动部门都要建立起对劳动争议引发的集体上访等情况的定期统计报告
制度，对有关情况及时进行分析，为决策提供参考。“九五”期间建立起覆盖各级劳动部门的信息监测网络，形成较为灵敏的预警系统，为宏观决策和调控提供依据。

五、积极发展职业技能开发体系，全面提高劳动者素质
16．职业技能开发是劳动力资源开发利用的核心，是经济发展的一项战略性任务，是劳动工作的重要支柱。我国劳动力资源丰富，但劳动力素质偏低，高素质劳动力供不应求。为社会提供合格的劳动者，并为评价劳动者素质提供客观依据，是培育和发展劳动力市场的重要环节。因此
，必须大力加强职业技能开发工作，形成全社会的职业技能培训、鉴定网络，逐步建立和完善职业技能开发体系。
17．职业技能开发工作要以发展劳动者职业技能、全面提高劳动者思想和业务素质、改善劳动力结构、促进充分就业和国民经济发展为目的。通过国家制定职业标准，政府进行规划指导，市场引导培训方向，社会鉴定技能水平方针的落实，逐步实现职业技能开发的科学化和管理社会
化，力争在本世纪末基本达到以下目标：（1）初步建立职业技能开发需求预测信息网络。政府根据市场需求科学地规划和协调全社会劳动力的职业技能开发。（2）建立科学的国家职业分类、职业资格和职业技能标准体系。（3）建立国家职业资格证书制度，完善国家职业技能鉴定网络
，实行在政府指导下职业证书和职业技能鉴定的社会化管理。（4）形成多方办学、多层次、多形式，能够覆盖城镇和乡镇企业并向农村延伸的职业技能培训网络，使城镇新增劳动力和转岗、转业人员在就业前和上岗前能接受必要的职业技能培训，其中技术要求高的关键性岗位应实行严格
的职业资格证书制度，上岗人员应受到系统的培训。
18．建立国家职业分类、职业资格证书和职业技能鉴定制度。
（1）建立职业分类和职业技能标准体系。依据职业分类逐步将现行的工人技术等级标准转化为职业技能标准，并与国际职业技能标准对接。对通用性强、覆盖面广、产品质量对消费者利益有重大影响的工种，尽快制定国家职业技能标准。同时指导行业和地方制定本行业、本地区特殊
工种的职业技能标准。
（2）建立和完善国家职业资格证书制度。职业资格证书制度是职业技能开发的一个中心环节，是把职业技能开发和劳动力市场连接起来的纽带。要适应劳动力市场发展的要求，逐步建立起体系完备的职业资格证书制度，并使职业资格证书成为反映劳动者技能水平的主要标志，成为劳
动力供求双方签订劳动合同的基本依据，成为生产和安全管理的重要工具。要逐步将已有的工人技术等级证书改造成为国家职业资格证书，并扩大职业资格证书的覆盖面，重要工种和关键岗位的职业资格证书要起职业许可证的作用。职业资格证书的管理要统放结合，在国家统一制定法规、
标准，并实施宏观管理的前提下，鼓励社会力量通过竞争创立自己有影响和知名度的职业证书。
（3）建立覆盖全社会的职业技能鉴定网络，实现职业技能鉴定的社会化管理。职业技能鉴定工作，要在已有的考核组织基础上，统筹规划，合理布局，抓紧社会职业技能鉴定机构和题库的组建工作，实行职业技能鉴定站（所）的许可证制度。近期主要做好对职业技能培训实体的毕（
结）业生的技能鉴定，实行“双证书制度”，在此基础上逐步扩大服务面。要保护职业技能鉴定的科学、规范和权威性。
19．加快培训实体建设和改革步伐，实行培训机构自主办学，各方分担开发费用，逐步完善职业技能开发体系。
（1）加快职业技能培训实体的改革步伐。近期以落实职业技能培训实体的办学自主权为突破口，激发其办学活力。技工学校、就业训练中心和各类职业技能培训实体，要以劳动力市场需求为导向，转换办学机制。“九五”前期，在专业设置、培训目标、规模质量、培训期限、招生和
毕（结）业生就业等方面，建立起与社会和企业需求相沟通的自主办学机制。在继续搞好技工学校评估的基础上，完善对各类职业技能培训实体的开办资格认证及毕（结）业生中的技术工人的质量考核的评价体系。从改革学制，指导修订与制定教学计划入手，总结办学经验，积极学习借鉴
国外先进经验，努力探索新型技能培训模式。充分发挥职业技能培训实体多功能作用，走“产教结合”的道路，多形式、多层次、多规格开展职业技能培训。
（2）通过立法使企业对职业技能开发承担更大的义务，并加强对企业培训机构和非培训机构培训等职业技能开发工作的指导。进一步改革学徒培训。除在传统工艺和少数工种继续以师带徒外，将企业学徒与技工学校、就业训练中心的培训结合起来，逐步建立起在企业进行技能训练，
在学校及训练中心进行理论教学的新型学徒培训模式。
（3）建立区域性的职业技能开发市场需求预测信息网络，完善其手段和功能，逐步形成全国性网络。“九五”时期以地区、行业为主建立职业技能开发统计信息网络，尽快实现计算机联网。在此基础上建立职业技能培训需求预测统计的信息系统，为培训实体设置专业和企业用人、个
人择业提供服务。
（4）加强职业技能开发的教师、科研、管理队伍建设，做到配置合理，并不断提高素质。实行教师岗位合格证书制度，在认真考核的基础上实行聘任制。加强教学研究、深化教材改革。在教材选题、编写与出版等环节引入竞争机制。通过建立教材评审制度、开展教材评估，向社会推
荐优秀教材。加强职业技能培训实体生产实习基地建设和对生产实习的指导与服务。
（5）积极开辟经费来源，拓宽经费渠道，贯彻谁受益、谁投资的原则，实行国家、地方、企业和个人分担费用。增加对职业技能开发的经费投入，不断改善办学条件，积极支持引导办好校办产业。
（6）实行城乡统筹开发原则，逐步扩大职业技能开发的覆盖范围。近期要加强小企业和乡村企业技术职工的职业技能培训，支持和引导非正规培训工作的开展，并配合有关部门积极开展妇女和残疾人等特殊群体的职业技能开发。

六、建立市场机制决定、企业自己分配、政府监督调控的工资体制
20．社会收入分配要坚持以按劳分配为主体，多种分配方式并存的制度，体现效率优先、兼顾公平的原则。随着企业改革的深化和劳动力市场的发育，企业工资制度改革将进一步深化。企业工资制度改革的目标是，建立市场机制决定、企业自主分配、政府监督调控的新模式。其内涵
是：市场机制在工资决定中起基础性作用，通过劳动力供求双方的公平竞争，形成均衡工资率；工资水平的增长依据劳动生产率增长、劳动力供求变化和职工生活费用价格指数等因素，通过行业或企业的集体协商谈判确定；企业作为独立的法人，享有完整意义上的分配自主权；政府主要运
用法律、经济手段（必要时采用行政手段），控制工资总水平，调节收入分配关系，维护社会公平。企业工资制度改革对其他改革特别是企业改革具有较强的依赖性，必须根据企业改革进度和劳动力市场发育程度，有计划、有步骤地进行。
21．“八五”后期和“九五”前期，与企业改革相配套，积极探索企业自主分配新办法，完善工资宏观调控措施。
（1）积极探索企业自主分配方式。一是对经营机制转换基本到位的大中型企业，实行在职工工资总额增长低于企业经济效益增长、职工实际平均工资增长低于企业劳动生产率增长的前提下，根据就业供求变化和国家有关政策规定，由企业自主决定工资水平和内部分配方式。二是探索
通过集体谈判、民主协商决定工资水平的办法。在非国有企业试行集体谈判制度，在国有企业发挥职代会参与决定工资水平的作用，并探索实行集体谈判的途径。三是在少数地区和企业进行市场机制决定、企业自主分配、政府监督调控的新工资体制试点，为企业工资制度改革向目标模式过
渡积累经验。
（2）进一步改进和完善工效挂钩办法，重点是增强挂钩的科学性和严肃性，严格按企业经济效益增减工资，解决挂上不挂下问题，同时突出同地区、同行业平均综合效益水平的比较，缓解企业之间的苦乐不均问题。要加强对产业部门之间职工工资水平关系的宏观调控，对工资水平过
高或过低的分别予以适当限制或保护。对部门、计划单列企业集团实行的总挂钩办法，也要逐步改进，如逐步改为人均工资与劳动生产率挂钩的办法，同时适当考虑价格指数等因素。
（3）继续深化企业内部分配制度改革，企业根据实际情况确定内部分配制度。一是贯彻按劳分配为主原则，实行多种分配形式，职工收入主要根据其劳动技能、劳动强度、劳动条件、劳动贡献确定，充分发挥工资的激励功能。同时调整职工收入结构，使职工收入货币化、规范化。二
是改进经营者收入分配办法，根据企业经营任务完成情况、资产保值增值状况确定其收入，促使经营者维护国有资产收益，控制人工成本，提高企业竞争能力。三是逐步发挥市场工资率对企业内部工资的调节作用，形成行业和企业工资标准，废除国家统一规定的工资标准和与此相关的职工
档案工资。
（4）改进和加强工资的宏观调控。一是继续完善弹性工资计划，提高科学性、可行性，通过弹挂一体实现宏观与微观的衔接，发挥其宏观调控作用。二是运用多种措施调整行业、企业之间的工资水平，限制过高的收入。三是抓紧研究制定最低工资法。各地根据最低工资法确定最低工
资标准，保障劳动者的基本收入。四是强化税收特别是个人所得税调节社会分配的职能，维护社会公平。
22．“九五”后期，与现代企业制度的建立相适应，国有企业全面实行企业自主决定工资水平，非国有企业以集体协商、谈判作为确定行业、企业工资水平的主导方式。政府根据国民生产总值、就业、物价和投资等指标，制定全国工资指导线，作为各地区、各行业和各类企业确定工
资增长幅度的依据，并通过货币、财政政策和税收、利率、价格等经济手段以及法律和必要的行政手段调控工资水平的增长。

七、建立覆盖城镇所有职工、社会化管理程度高、基金统一调剂使用的社会保险体系
23．培育和发展劳动力市场，必须加快社会保险制度改革的步伐。改革的基本指导思想是：变企业保险为社会保险，以促进企业公平竞争和劳动力合理流动；建立多层次的社会保险制度，国家提供的保险只能保障基本需要；社会保险水平要与我国社会生产力水平及各方面的承受能力
相适应，防止因为保障水平过高而影响经济发展。改革的目标是，通过国家立法，到本世纪末基本建立起覆盖城镇所有职工、费用负担和待遇标准合理、基金统一调剂使用、政事分开、社会化管理程度高的社会保险体系。
24．由于前一段改革过程中社会保险制度改革相对滞后，成为制约其它改革的“瓶颈”，近期应当加大社会保险制度改革的力度，重点是完善养老保险和失业保险制度，强化社会服务功能，以减轻企业负担，促进企业组织结构调整，提高企业经济效益和竞争能力。“八五”后期各项
社会保险制度改革的重点及要争取达到的阶段性目标是：
（1）养老保险制度改革，要继续扩大覆盖面，把各类企业职工都纳入养老保险范围。同时，要根据条件逐步提高统筹层次，争取到1994年底，全国大部分省、自治区的国有企业实行省级统筹，城镇集体企业实现市县级统筹，有条件的地区应建立各类城镇职工统一的养老保险制度
和实行统一的养老保险费率，为实现城镇养老保险一体化管理创造条件；实行基本养老金计发办法改革；进一步巩固企业职工个人缴纳部分基本养老保险费的制度；建立养老待遇与缴费挂钩，养老金调整与社会平均工资增长相联系的机制；推动企业补充养老保险和社会化服务体系的建立。


（2）失业保险制度改革，进一步扩大覆盖面，由目前的7000万人扩大到9000万人；健全基金管理办法和监督检查制度，确定合理的基金支出项目；积极探索在非国有经济中实行失业保险的办法，逐步建立统一的失业保险制度。
（3）医疗保险制度改革，重点是逐步建立医疗费用三方共同负担，既保障职工的基本医疗需求，又能有效控制费用不合理增长的机制。选择有条件的地区在加强医疗、医政和医药管理的基础上，进行医疗保险制度改革试点，建立医疗保险基金，总结和完善职工看病个人适当负担医疗
费的办法，实行合同化管理，控制医疗费用不合理增长。推动大病医疗费用社会统筹和个人医疗帐户试点工作，到1995年底，试点市县数达到800个。同时推行离退休职工医疗费用的社会统筹，并纳入社会保险。
（4）工伤保险制度改革，重点是建立基金，实行按行业伤亡事故发生频率确定差别费率并依据企业安全生产状况调整的浮动费率办法，建立工伤保险促进安全生产的机制；加强劳动鉴定机构建设，严格按照《职工工伤与职业病致残程度鉴定标准》评定伤残等级；适当调整工伤待遇，
妥善安置伤残职工及因工死亡职工遗属。到1995年底，在全国50％市县实行工伤保险制度改革。
（5）女职工生育保险制度改革。重点是建立企业缴纳保险基金制度，对因生育而造成暂时丧失劳动能力的妇女提供经济补偿，以平衡企业负担，维护女职工权益。
（6）管理服务方面，“八五”期间，主要是推广社会网点发放养老金的办法，使全国各市县基本上实现由银行或社会保险机构发放；在有关部门配合下，积极推行以社会组织为主对离退休人员进行管理服务的办法；工伤保险的长期待遇和大病医疗待遇逐步达到由社会保险机构发放。


25．“八五”后期实现上述社会保险制度改革目标，必须加快改革步伐，采取切实有力的改革措施。
（1）扩大社会保险的实施范围，逐步对全民、集体、私营企业职工和外商投资企业中方职工及个体劳动者实行统一的制度。
（2）建立各项社会保险基金。所有单位都要按政府统一规定的费率缴纳各项社会保险费，逐步建立和完善养老、失业、工伤、医疗、生育保险各项基金制度。基金模式，城镇职工养老保险实行部分积累方式；失业保险实行以支定收、略有结余，按失业状况变化调整的弹性费率；医疗
保险和生育保险实行现收现付方式；工伤保险按照企业工伤频率的高低实行差别费率和浮动费率。
（3）加快实施基本养老保险加补充养老保险的多层次制度。基本保险适用于各类企业职工，基本养老金分两部分，一部分按社会平均工资的一定比例计发；一部分按缴费工资多少和缴费时间长短计发。企业补充保险也要在国家宏观调控下进行，以法律或地方性法规做出规定，实行自
愿或半强制原则，即达到一定经济条件的要实行，达不到的不实行。此外，还可试行个人储蓄性养老保险与企业补充保险挂钩的办法。
（4）失业救济金的支付水平要适当高于社会救济水平，支付期限与个人工作年限挂钩。工伤、抚恤保险等长期支付的社会保险待遇要与社会平均工资或与居民生活费价格指数挂钩，其他社会保险短期待遇也要随着经济的发展逐步调整，以保持适当的待遇水平并形成合理的待遇结构。


26．“九五”期间，建立统一的社会保险管理机构，社会保险行政管理和社会保险基金经营分开，政府的社会保险行政管理部门主要负责立法、制定政策和实施行政监督，社会保险基金管理机构受政府委托依法统一管理各项社会保险基金。成立由各有关部门和公众代表参加的社会保
险监督机构，负责监督各项社会保险政策的贯彻实施和社会保险基金的使用。健全社会保险基金的保值增值机制，保障社会保险对象的利益，减轻国家和用人单位的经济负担。

八、加强对安全生产的综合管理，强化劳动安全卫生监察
27．加强安全生产工作，保护劳动者在生产过程中的安全健康，是进行经济建设和发展生产的重要保障。要认真贯彻安全第一，预防为主的方针。实行企业负责、行业管理、国家监察、群众监督的安全生产管理体制。企业是搞好安全生产工作的基础，必须在从事生产的同时，做好预
防伤亡事故和职业病的工作。按国务院要求，劳动部负责综合管理全国安全生产工作，对安全生产行使国家监察职权。劳动部门对于企业贯彻执行安全卫生法律、法规和标准的情况进行监察，以促进企业做到安全生产。
28．安全生产工作的总目标是：建立健全法制，强化国家监察，依靠技术进步，防止各类特大事故的发生，降低职工伤亡事故，减轻职业危害，改善劳动条件，保护职工的安全健康，为经济建设创造良好环境。具体任务和措施是：
（1）加强安全生产法制建设。尽快补充和完善安全生产法规、标准。当前迫切需要制定《劳动保护法》和《劳动安全卫生条例》等。要建立统一协调、功能齐全、衔接配套的法规体系，制定安全卫生标准，把安全生产卫生工作纳入法制轨道。
（2）健全监察机构，充实监察人员，提高监察水平。监察工作要做到有法必依，执法必严，违法必究。劳动安全监察应实行中央（劳动部）统一领导，属地管理，分级负责的体制。为了履行监察任务，应建立一支高素质的监察队伍，并聘任部分兼职监察员。对现有监察人员要加强培
训、考核，提高其业务能力与政策水平。
（3）强化劳动安全卫生监察。国家监察是劳动部门强制执法的手段，包括一般监察、专业监察和事故监察。一般监察是对企业进行的常规性监察，其重点是易发生事故和职业病的企业；专业监察是对危险性或危害性较大的特种设备、作业环境、特种作业人员和生产建设工程项目等进
行的专项技术性较强的监察；事故监察是对各类特别重大事故、职工伤亡事故组织和参与调查、分析、处理和审批结案工作。劳动安全卫生监察部门在上述三项监察的内容、方法和力度上要做到规范化和制度化，使监察工作有力有效。
29．“八五”后期，安全生产综合管理和监察工作的主要任务是：（1）积极促成《劳动安全卫生条例》、《锅炉压力容器安全监察条例（修改）》和《矿山安全法实施条例》的出台。（2）健全监察机构，配备监察人员，提高其素质。（3）强化监察工作，对一般的常规监察，在
内容、周期（频率）、方法和程序等方面做出规定，避免盲目性和随意性。加强对建设工程项目的“三同时”监察和尘、毒危害监察。对特种作业人员实行考核发证制度。对锅炉、压力容器等特种设备，突出以使用、制造和进出口为重点的全过程安全监察。对劳动防护用品的生产实行生产
许可证制度。（4）加强检测检验机构和安全教育中心的建设，统一规划，增加综合能力，严禁重复设置，实行资格认可，使其更好地为劳动安全监察和企业安全生产服务。（5）广泛开展安全宣传教育，增强全社会的安全意识，加大群众监督和舆论监督的力度。（6）组织开展对重点行
业的重大事故隐患评估、监督和整改工作。建立重大事故通报制度，提高事故处理的透明度和严肃性。（7）着重抓好交通运输和矿山的安全生产工作，推动石化、建筑、兵工等行业的安全生产工作。加强对外资企业和乡镇企业的劳动安全卫生监察工作，改善这些企业的安全生产条件。（
8）进一步开展劳动保护科学研究，利用技术进步促进企业安全生产。

九、建立完备的劳动法律体系，把劳动工作纳入法制化轨道
30．劳动力市场的培育和发展，新型劳动体制的建立和完善，都必须有完备的劳动法制来规范和保障。在劳动力市场发育初期，竞争与规则的矛盾表现得特别突出，加强劳动法制建设显得更为迫切。劳动法制建设的目标是，建立完备的劳动法律体系，使各项劳动工作有法可依、有法
必依、执法必严、违法必究，充分发挥法律手段调整劳动关系的作用。
31．劳动法制建设的首要任务是劳动立法。通过创造新的法律法规，废除或修改过时的规定，建立起完备的劳动法律体系。劳动立法除加快法律、行政法规的制定外，还要重视制定行政规章。劳动立法要体现政府宏观调控的职能，主要规定基本规范和基本标准。劳动立法主要包括就
业培训、劳动关系、劳动报酬、劳动安全卫生、社会保险等方面的立法。
就业培训立法，主要制定《就业促进法》、《残疾人就业保障法》、《职业技能开发法》、《失业人员管理规定》等法律法规。
劳动关系立法，主要制定《劳动合同法》、《集体合同法》、《劳动监察法》、《劳动诉讼法》、《劳动争议仲裁法》、《企业集体劳动争议处理法》及《企业招聘职工规定》等法律法规。
劳动报酬立法，主要制定《工资法》、《最低工资法》等法律。
劳动安全卫生立法，主要制定《劳动保险法》、《职业安全卫生条例》、《未成年工劳动保护规定》、《职工工作时间条例》、《矿山事故调查程序规定》等法律法规。
社会保险立法，主要制定《劳动保护法》、《失业救济法》、《职工福利法》、《职工工伤保险条例》、《职工医疗保险条例》、《职工养老保险条例》等法律法规。
32．要加强劳动行政执法工作，保障劳动法律、法规的有效实施。要做好劳动法律的宣传普及工作，使企业和劳动者懂法、守法。劳动部门要加强对法律实施情况的监督监察。监督监察是劳动行政部门执法的主要手段。对企业和劳动者违反劳动法律、法规的行为要依法纠正处理，保
障和维护双方的合法权益。
33．做好劳动行政复议和诉讼工作，保证劳动执法公正合理。企业和劳动者在认为劳动行政部门侵犯了他们的合法权益的情况下，提起行政复议和诉讼，是对劳动行政执法的有效监督。因此，做好劳动行政复议和诉讼工作是加强劳动法制建设的一项重要内容。各级劳动部门要建立行
政复议机构，配备行政复议人员，依照行政诉讼法及时处理各种行政复议和诉讼案件。

十、建立覆盖整个劳动工作的统计体系和信息网络
34．加强劳动统计工作，建立运行良好的劳动管理信息系统，全面、及时、准确地掌握劳动信息，是减少劳动力供求双方的盲目性，提高劳动力市场运行效率，以及加强宏观调控的基本前提。劳动统计要配合劳动力市场体系的建设和其它各项劳动工作，扩大覆盖面，完善和改进指标
体系，改革统计方法。要开展与劳动工作有关的舆论调查，收集与劳动工作相关的经济和社会统计信息。劳动统计工作通过调查、分析、预测，全面履行信息、监督、咨询三项统计职能。劳动管理信息系统应覆盖劳动领域的各主要方面，服务于控制、管理、监督、反馈四大环节，延伸到各
级劳动部门、各类劳动管理和服务机构及基层单位。
35．劳动统计工作要达到的目标是：建立起适应市场经济需要的统计指标体系；实行以抽样调查为主，抽样调查、全面调查、重点调查、典型调查相结合的统计调查方法；建立一体化的劳动统计报表制度；建立现代化的统计信息系统；开发和应用科学的统计分析和预测方法。
近期劳动统计工作，主要是随着形势的发展不断改进和完善统计指标，并着手从全面调查为主的统计方法向抽样调查为主的方法过渡，加强统计资料的收集、分析和统计预测工作。
36．劳动管理信息系统建设的目标是，建立现代化的、覆盖整个劳动事业、适应劳动事业发展的网络系统，为劳动领域各项业务开发出适应各自特点和运行流程的软硬件环境。具体目标：（1）为制定劳动领域的法规、政策、规划、计划、调度、监察提供适用的信息和辅助决策手段

。（2）为就业和劳动力流动、企业劳动管理、社会保险、工资分配、职业技能开发、劳动安全卫生监察、劳动关系和劳动监察提供信息管理技术和网络服务。（3）为各级政府和社会提供劳动经济、劳动安全、劳动关系信息和各项咨询服务。劳动管理信息系统建设要达到设计一体化、开
发统筹化、建设规范化的要求。
“八五”后期，劳动管理信息系统建设主要完成以下任务：（1）完成主结构工程的开发、试点试验和省级全面推广，完成国家级、部级和省级数据库的建设。（2）完成基结构工程中劳动力市场、社会保险信息系统的开发、试点和在部分城市推广的工作，并与主结构联网。

十一、进一步转变职能，加强劳动领域宏观调控体系建设
37．适应建立社会主义市场经济体制的要求，劳动部门必须切实转变职能。在职能转变过程中，要注意借鉴发达市场经济国家的经验，结合我国劳动体制改革的实际情况，尽快将那些适应市场经济要求，而在计划经济体制下劳动部门不熟悉的工作，逐步开展起来。随着劳动力资源配
置从计划为主到市场为主的转变，劳动部门现有的许多职能特别是属于直接的微观管理的职能要逐步弱化，而宏观管理的职能则要进一步强化。职能转变过程中，在简政放权的同时，要加强宏观调控体系的建设。
宏观调控体系的建设应以优先发挥市场机制的基础性作用为前提，通过综合运用计划、经济、法律、统计信息等手段，监督、调节和规范劳动力市场的运行，通过劳动力市场对社会劳动力资源配置、工资和居民收入分配、社会保险、职业安全卫生等进行调节和必要的行政干预，从而达
到总量的平衡和结构的合理。
38．宏观调控的主要内容：（1）劳动力总量的调控。要把人力资源开发利用作为一个战略问题，纳入国民经济和社会发展规划。通过调整就业政策、投资政策、产业政策、外贸政策、税收政策等，促进充分就业。（2）劳动力结构的调控。一是适应产业政策的调整，使劳动力在产
业间的分布趋于合理。二是通过制定农村劳动力转移政策，调整城乡劳动力结构。三是通过调整职业技能培训方向，促进就业结构的调整。（3）工资总量调控。政府通过参与集体谈判，制定工资指导线，把工资总量的增长控制在与国民生产总值的增长、职工实际平均工资增长与劳动生产
率的增长相适应的幅度之内。（4）社会分配关系的调整。通过个人所得税抑制过高收入，通过调整最低工资标准、社会保险和社会福利待遇，保护低收入者，促进社会公平。（5）劳动关系的调整。强化政府在劳动关系调整中的作用，包括协调劳动关系、对劳动争议进行调解和仲裁，以
及在劳资集体谈判中发挥作用等。（6）劳动力市场的监控。加强对劳动力市场的管理，主要是管理和指导各种劳动力市场中介机构的活动。开展统计信息、就业指导、职业介绍等社会化服务，促进劳动力市场的良好运行。
39．为搞好宏观调控，必须抓好以下几个环节：（1）搞好宏观预测和综合规划。国家、地区和部门在进行科学的宏观预测的基础上，制定劳动事业发展中长期规划和年度指导性计划，同时指导市县和企业编制劳动工资年度预测计划，逐级上报、汇总和综合平衡。（2）建立灵活有
效的宏观监控系统，主要是劳动工作宏观预警系统，根据具体情况规定一定时期的失业率、工资及个人收入水平（最低和最高增长指导线）、社会保险、劳动安全卫生等警戒线。（3）发挥统计信息的宏观调控、预警和导向功能，定期发布劳动事业发展预测报告，公布不同行业国内、国际
人工成本及经济效益指标，为部门、地方、企业和劳动者提供决策参考。（4）建立健全法律法规体系，为劳动领域宏观调控奠定法律基础。（5）综合运用财政、信贷、价格、税收、利率、汇率等经济杠杆，引导企业和劳动者的行为，促使宏观调控目标的实现。
40．我国市场体系的发育和形成需要有一个过程，因此，劳动部门职能转变及劳动领域宏观调控体系的建立都不可能一蹴而就。在我国，政府肩负培育劳动力市场供求主体的责任，为此，要进一步深化劳动体制改革，积极向区域性综合配套改革推进，使国有企业最终拥有完全的用人
自主权，确立其劳动力需求主体地位，为劳动力市场的建立和发展打好基础。对于劳动领域存在的一些妨碍劳动力市场发育的问题，还需要采用必要的行政计划手段来解决，例如控制部分国有企业工资增长水平、控制农村劳动力向城市转移的规模、控制国有企业隐性失业转为显性失业的数
量等。
弹性计划作为当前劳动领域宏观调控的一项重要改革措施，要普遍推行并逐步加以完善，逐步扩大其调控范围。对国有企业，要继续扩大并不断完善工效挂钩办法，同时搞好宏观调控体系与微观运行机制的衔接，确保各地区、部门企业的工资总额控制在弹性计划之内，防止宏观失控。


针对一些非国有企业中存在的延长工时、压低工资、使用童工、违章生产、作业条件恶劣等问题，劳动部门要加强对非国有企业执行劳动政策法规情况的监督检查，扩大社会保险覆盖面，抓紧最低劳动标准的立法，加强对这些企业的劳动安全卫生监察，维护职工合法权益。
劳动服务系统的建立是培育和发展劳动力市场的重要条件，各级劳动部门应当着手建立和完善各项服务体系，如就业服务，社会保险服务体系等，逐步形成较完整的劳动服务系统。要加强劳动部门内部各单位之间的协调管理，积极开展“一条龙”服务，使各项服务体系综合发挥整体效
应。



1993年12月21日
劳动部 总后勤部


关于军队企业贯彻《国务院关于企业职工关系保险制度改革的决定》的通知
劳动部 总后勤部



各省、自治区、直辖市及计划单列市劳动（劳动人事）厅（局），各军区、各军兵种、国防科工委后勤部，总部有关部局，海军装备修理部，空军装备技术部，二炮装备技术部，总后所属直供单位，中国新兴（集团）总公司：
现将国务院国发〖1991〗33号《国务院关于企业职工养老制度改革的决定》（以下简称《决定》）转发给你们（劳动部门不发），并结合军队企业的实际情况，对贯彻实施中的有关问题通知如下：
一、按照国务院《决定》的要求，军队的全民所有制企业，都应积极实行职工离退休费用社会统筹。军队系统不单独组建社会保险基金管理机构，由企业根据国务院的《决定》和所在省、自治区、直辖市人民政府的统一安排，参加当地社会保险管理机构组织的企业职工离退休费用社会
统筹。近年来，凡已按地人民政府的规定参加了地方企业职工离退休费用社会统筹的军队企业，发随着养老保险制度改革的不断深化逐步健全和完善有关规定、办法；尚未参加地主统筹的企业，要积极参加。对此，各地劳动部门要给予积极支持。
二、军队企业参加地主离退休费用社会统筹之后，企业和职工个人缴纳基本养老保险费的标准、提取办法、比例、奖金列支渠道，以及职工离退休后的基本养老保险金计发办法、数额等有关具体问题，原则上按照当地人民政府的规定办理。各地在制定军队企业职工养老保险制度改革办
法、确定养老保险基金提取比例时，要充分考虑到军队企业的特殊情况，因地制宜，予以适当照顾。
三、经济效益较好的军队企业，在参加地方企业职工离退休费用社会统筹的同时，可以为本企业职工建立补充养老保险制度，所需资金，从企业自有资金中的奖励和福利基金中提取，提取的补充养老保险费记入职工个人帐户，存入当地社会保险管理机构在银行开设的该基金专户。职工
离退休时，将企业补充养老保险费本息一次或分次发给本人。职工个人储蓄性养老保险，由职工根据个人收入情况自愿参加，并选择管理机构，由管理机构存入其在金融机构开设的职工个人帐户。
四、军队的集体所有制企业、军队与外商合资企业中的中方职工，当地政府规定要求参加的，也要积极参加，并参照当地有关规定办理。
目前，企业正在转换机制，逐步面向市场，军队企业实行职工社会养老保险制度，是贯彻国务院《决定》的重要措施，对保障企业离退休职工生活，维护社会安定，减轻军队和企业的负担，促进企业转换经营机制都具有重要作用。军队和地方各级劳动部门，对这项工作要切实加强领导
，相互支持，密切配合，搞好宣传教育，积极稳妥地做好这项工作。军队企业本身也要树立全局观念和长远观念，特别是目前一些离退休职工较少的企业，要正确认识并处理好眼前利益与长远利益的关系，确保这项改革工作顺利进行。



1993年2月12日