国家环境保护总局


国家环境保护总局文件
环发[2004]12号




关于贯彻执行国务院办公厅转发发展改革委等部门关于制止钢铁电解铝水泥行业盲目投资若干意见的紧急通知


为贯彻执行《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于制止钢铁电解铝水泥行业盲目投资若干意见的通知》（国办发[2003]103号）（以下简称“国办通知”）的要求，现紧急通知如下：

一、各省、自治区、直辖市环保局（厅）要立即组织力量对现有钢铁、电解铝和水泥生产企业的污染物排放情况按照污染物排放标准和排污总量控制指标逐一检查，将达不到排放标准或排污总量控制指标的生产企业名单于2004年3月20日前报送我局，我局拟于2004年3月底前首次向社会公布，以后定期公布环保不达标企业名单。各地要加强对以上生产企业的日常环境监督检查。

二、各省、自治区、直辖市环保局（厅）要立即组织力量对已建、在建、拟建钢铁、电解铝和水泥项目认真清理，按照“国办通知”要求，对未按规定程序报批环境影响报告书擅自开工建设的项目，在建的一律停建，投(试)产的一律停产，并依照有关法律法规进行处理。同时在省级主要新闻媒体上公开曝光。清理结果于2004年2月20日前报我局。

三、列入我局公布的环保不达标名单的企业，由所在地环保部门按国办通知”的要求，报当地人民政府责其限期治理。限期治理期间，按照达标排放和环保部门下达的污染物排放总量控制的要求限产限排，限期治理到期后仍然达不到要求的，必须停产整治。

四、各级环保部门要按照管理权限，对所有达到排放标准和排污总量控制指标的钢铁、电解铝和水泥生产企业发放排污许可证，对不达标企业在限期治理期间或新建项目试生产期间发放临时排污许可证。没有排污许可证的企业一律不准排污。

五、列入我局公布的环保不达标名单的企业，各地环保部门要强制实施清洁生产审核，并加强技术指导和监督清洁生产方案的实施。鼓励达标企业开展清洁生产，进一步削减污染物排放。

六、2004年底前，要求所有钢铁、电解铝和水泥行业省级重点污染企业安装符合国家规定的在线监控装置，与当地环保部门联网，并保证正常运行。经省级环保部门验收合格并正常运行的企业在线监控装置的监测数据，环保部门应当认可并作为环境监察依据。

七、自本通知发布之日起，各省、自治区、直辖市环保部门按照《关于对申请上市的企业和申请再融资的上市企业进行环境保护核查的通知》（环发[2003]101号）的规定，对钢铁、电解铝和水泥行业生产企业首次公开发行股票和再融资申请进行环境保护初步核查，并将初步核查意见及建议报我局核定。核定结果在我局网站上公示10天，我局结合公示情况提出核查终审意见后函告中国证券监督管理委员会。

二○○四年一月十七日


　　　　　　　　　　　　　　论民事法官在案由确定中的自由裁量权


作者：余秀才[1]


摘要：

案由是案件的灵魂，是划分法律关系和适用法律的基础和前提，更改案由有可能导致判非所诉，违反当事人意思自治原则，违反不告不理原则，故更改案由之自由裁量权应予限制，谨慎为之。

关键词：

案由、意思自治、不告不理、自由裁量权

引言：

笔者曾遇到这样一个案件:原告张某挂靠重庆某建筑公司承建元阳某工程，并成立了该公司元阳工程项目部，原告担任该项目部经理。后经协商，由被告李某为该工程加工石料。被告机器进场后，发现无法加工出工程所需石料。经协商，在原告同意的情况下，被告从项目部领取了四十万元购买新机器用于加工，并完成了大部分加工任务。工程完工后，双方一直未彻底结算，被告准备拉走机器，原告遂申请诉前财产保全，并向本院提起民间借贷之诉，要求被告偿还借款四十万元。被告则主张该四十万元系项目部支付的预付款，与原告无关。原告向法院提交了盖有“重庆某建筑公司元阳某工程项目部”字样印章的《证明》，内容为该四十万元系原告个人款项，与该项目部无关。本案以民间借贷纠纷立案，审理时合议庭发生了争议，有观点认为应更改案由，以加工承揽合同纠纷审理，并追加重庆某建筑公司为当事人。经当庭询问，原、被告均表示不申请追加，且原告当庭表示坚持按民间借贷纠纷起诉，被告亦当庭表示坚持按加工承揽合同纠纷答辩，认为原告主体不适格，请求驳回原告起诉。于是引发笔者对法官在案由确定中的自由裁量权的思考，也就引出了本文。

一、 案由的重要性和选择案由的必要性

案由是案件的灵魂，是法律关系的浓缩，是适用法律的坐标，是龙之眼，在案件处理中，具有举足轻重的地位，案由选择错误必然导致适用法律错误。如果说立案是每一个案件必经的第一步程序，那么案由选择就是立案的核心程序，是法院划分案件类型的基础和依据。案由的这种重要性决定选择案由的必要性，其理由主要有：

（一）纠纷的复杂性。随着生产力的发展、社会的进步，人与人之间的关系越来越复杂化、多样化，同一个人在同一件事中可能扮演不同的角色，享有不同的权利、承担不同的义务，从而产生责任的竟合。最简单最常见的，就是乘坐客运车辆因交通事故而受伤或致死，根据受害者主张的权利内容不同和主张对象的不同，可能引发与承运人之间的运输合同之诉、与保险公司之间的人身保险合同（自行投保）之诉、与对方肇事车辆或乘坐车辆之间的侵权之诉，如果所乘坐的车辆是（租）借用的、挂靠于某公司的、盗抢的，对方车辆如果投保了交强险，再加上受害者经治疗无效已经死亡且有多个继承人，法律关系就更复杂了。在这种错综复杂、纵横交错的法律关系中，案由，就成为我们抽丝剥茧的最有利武器。

（二）审理案件的时效性、便捷性和经济性要求必须对案由进行选择和确定。法官不是万能的，案件是有审限的，打官司是需要时间成本和经济成本的，这一切决定了我们审理案件必须认准方向，目标明确，围绕中心、抓住重点，而案由无疑是这一切的基础，案由选择错误，将导致我们犯方向性错误，事倍功半。

二、 司法实务中案由的确定方式

司法实务中案由的确定，一般有以下三种方式：

（一）由法院立案庭的法官选择确定。这也是现实生活中最常见、最普遍的做法。这样做的事由和依据是，案由是一个非常庞杂的体系，连作为基层法院法官的我们，都不可能全部记得，需要根据案件具体情况去翻书、查找、确定，对当事人就更不用说了。再加上我国人口众多、幅员辽阔，人民群众文化水平普遍不高，法律知识欠缺，只知道有纠纷，不知道有案由，由立案庭法官帮助确定案由也就顺理成章了。

（二）当事人自行选择确定。随着国家教育水平的提高，大量的律师和司法工作者的涌现，当事人具有了一定的自主选择案由的能力。笔者在东莞市第三法院工作时，就曾遇到过交通事故致死的家属坚持提起运输合同之诉的。

（三）由审判法官根据查明的案件事实确定案由。其法律依据是《最高人民法院关于印发〈民事案件案由规定（试行）〉的通知》中规定：“第一审法院立案时可根据当事人的起诉确定案由。当事人起诉的法律关系与实际诉争的法律关系不符时，结案时以法庭查明的当事人之间实际存在的法律关系作为确定案由的依据，例如名为联营实为借贷的，定为借款纠纷。”该通知自2001年1月1日起施行，虽然之后最高院分别于2008年和2011年两次对《民事案由规定》进行了修改，但从2008年最高人民法院关于印发《民事案件案由规定》的通知中“四、适用《民事案件案由规定》时应注意的几个问题……4、当事人在诉讼过程中增加或者变更诉讼请求导致当事人诉争的法律关系发生变更的，人民法院应当相应变更案件的案由。”之规定看，仍然允许审判法官根据案件事实更改案由，故前一份通知中“结案时以法庭查明的当事人之间实际存在的法律关系作为确定案由的依据”的规定并未被废除，仍然被沿用。

三、 案由确定方式间的冲突

上述几种案由确定方式，在司法实务中常常会发生冲突：

（一）第一种方式和第二种方式间的冲突。依照2008年最高人民法院关于印发《民事案件案由规定》的通知中“四、适用《民事案件案由规定》时应注意的几个问题……3、在请求权竞合的情形下，人民法院应当按照当事人自主选择行使的请求权，根据当事人诉争的法律关系的性质，确定相应的案由。”之规定，法院立案时基本已按照当事人自主决定的案由立案。故这种冲突已基本解决。

（二）第一种确定方式和第三种确定方式之间的冲突。由前所述，这种冲突仍然适用“结案时以法庭查明的当事人之间实际存在的法律关系作为确定案由的依据”之规定处理。

（三）第二种确定方式和第三种确定方式之间的冲突。这才是本文讨论的重点。从笔者前面引用的最高院2008年通知看，一方面“应当按照当事人自主选择行使的请求权，根据当事人诉争的法律关系的性质，确定相应的案由”，即肯定当事人有自主选择案由的权利。另一方面，又允许“结案时以法庭查明的当事人之间实际存在的法律关系作为确定案由的依据”的法官自由裁量权的存在。这两者之间的冲突，加上二审法院对于其认为遗漏当事人的案件基本上发回重审的做法，使一审法院法官如惊弓之鸟，审理案件时稍微涉及其他法律关系，即想到追加当事人，这一切直接导致了笔者前述案例中合议庭意见的冲突。

笔者认为，我国的审判理念，长期受封建社会纠问式诉讼模式的影响，强调法官的主观能动性，在十几年前，甚至调查证据的任务都是由法官完成，直到2001年《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》出台，这种状况才有所改观，才更改为由当事人自行收集、提交证据。但在为人民服务的社会主义法治理念下，我国的法官仍不可能做到真正的被动居中裁判，这使我国重实体、轻程序的传统未得到根本改变，所以才有了允许法官根据查明的案件事实更改案由的规定。

这种做法，这种做法应当一分为二地看待：