农村征地社会矛盾与法律监管对策研究

闫凤翥


【内容摘要】
　　农村征地社会矛盾是新时期农村出现的新的、特有的社会矛盾。征地社会矛盾是指因政府实施征收土地行政行为产生的以土地人身依附关系衍生的征收土地收益分配社会矛盾法律关系的总称。征地社会矛盾产生的原因主要是立法不健全、执法不严格、行政法律监管不到位、司法审查薄弱、滥用村民自治权等。为避免因征地导致的农村新的社会矛盾发生，必须大力完善有关征地、土地收益分配、农村集体经济组织成员管理法律、法规建设；明确各级政府行政监督、管理职责；强化司法审查作用，改变对行政行为、村民自治行为司法审查观念；明确村民自治权范围、村民自治权行政、司法审查途径等。
　　【关键词】农村征地 社会矛盾 法律监管 解决策略
　　【正 文】80年代前，农村社会矛盾主要是生产队年度结算分配产生的分粮矛盾；80年代至20世纪末农村社会矛盾主要是乡村统筹提留引发的再分配矛盾；进入21世纪以后农村大量土地被征收，2006年全面免除农业税及乡村统筹，国家实行粮食补贴政策，农村社会矛盾演变为征地社会矛盾。计划经济向市场经济转轨时期，因征收土地引发的大量严重的农村社会矛盾，被胡锦涛总书记认为是构建和谐社会必须解决的三大热点问题之一。所以，建立以科学发展观为基本指导思想的征收土地、征地收益分配法律制度是解决农村征地社会矛盾、促进农村和谐发展的基本途径。明确各级政府行政监督、管理职责是解决农村征地社会矛盾基本手段。强化司法审查作用，改变对行政行为、村民自治行为司法审查观念是解决农村征地社会矛盾的基本保障；明确村民自治权范围、村民自治权行政、司法审查途径是解决农村征地社会矛盾的基本方法。
　　近几年，政府及国土部门比较重视征地补偿足额到位的监督管理，对集体经济组织土地收益分配层次的法律监督和管理不太关注。缺少从维护农村社会和谐稳定的政治高度进行监管和研究。本文以笔者承办的大量农村征地社会矛盾实际案例为基础，着重从化解农村征地社会矛盾，创建农村和谐发展、维护农村社会稳定的高度，全面研究并提出解决农村征地社会矛盾问题的对策。
　　一、土地收益分配矛盾是农村征地社会矛盾的主要表现形式
　　土地收益分配是指农民集体经济组织依法经营管理本集体所有的土地或集体土地被依法征收所获得的收益，经集体成员大会民主决定，依法在本集体成员内部实行分配的行为。当前，土地收益分配矛盾主要表现为以下 类型。
　　（一）截留型土地收益分配矛盾
　　2009年7月因修建大广高速公路需要征收河北衡水市某村120亩耕地，征地补偿费标准为每亩28000元。村委会决定给被征地户每亩15000元，其余归集体统一使用，村民不同意村委会的分配方案，征地款一直没有落实。就在建设单位即将在该村被征收的土地上施工时，该村很多被征地农民自发的到即将施工的土地上静坐，阻止施工人员施工。农民认为补偿标准低于河北省政府规定的80%比例标准，要求村委会给予增加比例标准，遭到村委会拒绝，随后找到镇政府，当地镇政府答复：村委会每亩给15000元补偿合法，村民又找到市政府，市政府答复这属于村民自治范围，政府无权干预。承建单位向被征地农民说明高速指挥部已全部按河北省政府规定支付了全额征地补偿费时，农民根本不予理睬，一方面继续采取静坐的方式来向地方政府示威，表达自己的不满情绪，另一方面找律师代理维权。笔者接受委托后立即赶到现场，经过笔者的法律咨询后村民同意撤出现场恢复施工，经过笔者与政府等有关部门的沟通和建议未能奏效。于是，代理农民启动了行政监督申请程序，要求所在镇政府作出行政监督决定，责令村委会依据河北省政府2:8比例标准执行，为被征地户每亩增加5200元安置补助费。镇政府在接到申请后明确表示不予监督，随后将镇政府的不作为问题，行政复议至某县政府，该县政府认为不属于复议范围，仍不作为，又将某县政府复议至沧州市政府。在沧州市政府过问下，镇政府才出面监督，村委会同意按河北省政府文件规定执行2:8分成并补发了安置补助费。本案中高速公路建设单位所给予的征地补偿费符合河北省政府的规定，村委会以壮大集体经济为由擅自制定“土政策”截留被征土地农民的安置补助费，引发征地矛盾。该镇共7个村均存在该问题，被征土地农户均表示不同意村委会制定的“土政策”。这是一起典型的截留型征地收益分配矛盾。
　　（二）克扣型土地收益分配矛盾
　　在征地补偿款从上级政府经过乡镇政府再到村委会，然后再从村委会发到农户手中，一级一级的转汇。有的被县级部门克扣，有的被乡镇政府克扣、有的被村委会克扣，甚至有的还存在贪污、挪用的违法犯罪现象。实践中主要表现有两种：一种是擅自降低补偿倍数克扣补偿。例如，承德市某县政府就是通过与村委会签订协议方式，擅自将省政府批准的补偿30倍改为20倍。当地政府直接克扣了征地款10倍差额。应补偿15万元的补偿标准改为倍数为20倍后补偿降到10万元，由此引发村民上访长达7年。第二种是擅自降低产值标准克扣征地补偿款。例如：唐山某市征收的耕地属于菜地，但是按水浇地产值上报省政府，省政府按照水浇地1300元/亩产值标准30倍倍数标准批准征收。按照唐山市政府18号令规定的菜地产值标准是2000-2500元/亩，水浇地产值标准是1100-1300元/亩。两者相差元900-1200/亩，此次共征收79.18亩菜地，被克扣补偿2137860-2850480元。
　　（三）假借“村民自治”型土地收益分配矛盾
　　邯郸市某村，因城市建设需要被征收土地80亩，土地补偿费每亩2万元，安置补助费每亩8万元，是该村历次被征地补偿最高的一次，在补偿分配问题上农户之间产生意见分歧，没有被征到土地的户认为应按以前补偿标准发放，这些户占全村享有表决权人数的80%；被征到土地的户要求按本次补偿标准执行，占全村享有表决权的20%。于是，村党支部、村委会制定了民主决策方案，让全村有表决权的农民采用“村民自治”的办法，通过“民主”投票表决方式决定给予被征土地户安置费标准。显然，表决的结果是没有被征地户的意见占绝大多数，按照“少数服从多数”的民主原则，被征到土地的户每亩少分安置补助费3万元。被征到土地的户坚决不同意表决结果，引发群体性上访，上访得到的答复结论是：属于“村民自治”问题，政府、法院均无权干涉。
　　（四）分配权利缺失型征地收益分配矛盾
　　这类矛盾主要反映在村委会在确定土地补偿费分配对象的标准时随意限制或取消分配成员资格而引发矛盾。农村中有一群特殊身份的人员，如婚嫁女、入赘女婿、离婚或丧偶妇女其所生子女；交纳入户费的迁入人员；户口迁入县城人员；五保户收养的子女；大中专在校学生；服役的义务兵；超生的子女；服刑人员和刑满释放人员。村委会在制定土地补偿分配对象时常因这些问题发生矛盾。这些特殊人员情况不尽统一，是否属于村集体组织成员，是否具备土地补偿费分配主体资格没有一个可执行的界定政策或法律规定，村委会在确定分配对象时有的村就属于分配对象，有的村就不属于分配对象。张家口市某村在制定土地补偿分配对象时，将已经嫁出女，不论是否有无承包土地一律不享受土地补偿分配权，由于这个村属于县城，全村有120多姑娘出嫁后没有迁出户口，有的当年嫁给非农业家庭，由于两元户口体制无法迁出户口，有的嫁到县城外的村不愿意到农村生活就在县城租房或购房居住，有的还一直承包着耕地，有的虽然没有承包土地，但是按照家庭户口承担多年的“三提一统”费用，有的还取得了宅基地使用权，长期居住在村内。2008年6月有60多位出嫁女联名向当地乡政府反映该问题，但至今因村委会以其不属于集体成员为由拒绝分配土地补偿费，这些人到底是否属于该村集体组织成员？一是没有集体组织章程来规定成员资格的取得和丧失的规定；二是没有政府主管机关的裁决或确认机制；三是没有该类纠纷的司法救济途径。致使该类纠纷长期得不到有效化解，引发大量社会矛盾。
　　（五）分配方式不规范型征地收益分配矛盾
　　冀港律师事务所在2009年代理和咨询的河北省范围内的土地纠纷案件共计862件。分析结论是：征地补偿标准偏低的占54%，征地收益分配不合理占31%，征地程序不合法占12%，违法征占地占3%。考虑到所谓的补偿标准偏低往往是实际的土地补偿被提取一定比例的结果，广义上的征地收益分配不合理占案件比例肯定要高于31%。
　　在征地收益分配纠纷案件中归纳一下，基本有四种分配形式：一是按人口分配；二是按承包土地亩数分配；三是按人劳比例分配；四是按人地比例分配。由于众口难调，发放形式的选择不当，引发了不少矛盾，大规模的上访案件也不断增加。　　
　　为此，我们制作了“假如您觉得征地收益分配不公平，您选择哪种方式解决？”的调查问卷，参加问卷的有全省11个地市的农民共1893人。其中，选择与集体协商解决占8%，选择上访的比例占33%，超过了选择“与集体协商”这种解决方式25个百分点，选择通过法律途径的占14%，选择拒不交出承包地的45%，超过了选择“通过法律途径”解决方式29个百分点。我的结论是：征地收益分配形式多样性，容易引发征地社会矛盾。
　　（六）政策模糊型征地收益分配矛盾
　　2008年12月31日，河北省人民政府发布了《关于实行征地区片价的通知》（冀政〔2008〕132号）。该通知规定：“土地补偿费20％归集体经济组织，80％归被征地的土地使用权人或者按照家庭承包方式承包土地的农户；被征土地没有土地使用权人和集体经济组织未发包以及实行其他方式承包的土地，土地补偿费全部归集体经济组织，由村集体经济组织依法分配或者使用。”这里提出80%土地补偿费归被征土地的土地使用权人的概念就是一种政策模糊型矛盾诱因。大家都知道，国家征收土地补偿项目一共有四项：即土地补偿费、安置补助费、青苗及地上附着物补偿费、社保金补贴费。实行区片地价的应包括土地补偿费和安置补助费两项其称谓应为征地区片补偿价，但是该通知引用了“土地补偿费”概念。加之在没有区片地价前的2004年10月国务院解禁土地补偿费使用规定，准许农民对土地补偿费进行分配，分配比例同样是2:8的分配比例。这样，引起很多被征地户向政府讨取安置补助费，地方干部又对土地法律理解不清，简单答复“都有了”导致征地收益分配矛盾的大量不必要的发生。更重要的是将“土地使用权人”列入分配主体更加造成模糊型征地收益分配矛盾，农村以家庭为单位的承包土地体制已经建立30年了，土地承包权人是农村集体成员，依据《土地管理法》规定属于被安置的农业人口才能有权获得安置补助，才是征地收益分配的主体。农村土地使用权人主体不一定是被安置的农业人口、更不一定是征地收益分配的主体。目前，被征土地使用权人有以下几种主体，一是家庭土地承包户，该主体作为分配主体毫无问题，本条中与土地使用权人已经并列规定，显然，不包括家庭承包户主体；二是土地流转后的耕种人是法律意义上的土地使用权人，该类主体显然不能直接确定为征地收益分配的主体。但是现实农村土地承包活动中，这类主体已经存在并随着流转的发展不断增加。在征地收益分配过程中这类主体，依据该规定提出分配要求引发征地收益分配矛盾。三是集体建设用地使用权人一部分是农户宅基地，还有一部分集体建设用地已经租赁给企业或个人使用，这些人或企业显然是法律意义上的土地使用权人，当一家企业占地被征收，如果提出参与该企业被征土地的收益分配，依据该条规定就应支付给区片地价的80%。当然农民肯定不同意于是双方发生分配矛盾在所难免。2009年我所就接受邢台一家企业要求分配地价的民事诉讼代理，我们代理村委会，在一审败诉，二审才撤销一审判决，驳回了企业诉讼请求。可见，该类主体也是征地收益分配矛盾的主体。四是集体养殖用地、林地的养殖户和种植户，村里将一些鱼塘、沟池、荒坡承包给有特长的农户进行植树、养鱼、养猪等，这些农户同样是土地使用权人，当所使用的土地被征收时，依据该条向村委会主张分配权利必然引发征地收益分配矛盾。
　　因此，制定政策不能概念模糊，一定要严谨否则就是矛盾的隐患。这里建议河北省政府立即修改一下。
　　二、农村征地社会矛盾的主要成因
　　（一）立法不健全造成监管缺位
　　第一，立法的指导思想存在偏差。其中，主要表现为对农村征地引发矛盾认识上的偏差，片面认为农民不配合政府征收土地就是破坏和谐，农民找律师维权就是不稳定。只重视处置农民阻工、群体性上访的立法，而忽视了如何让农民有畅通的救济途径、各部门职责严谨的接待调解农民的诉求立法；只重视政府及相关部门权力大小的分配，忽视了政府及相关部门如何避免征地矛盾发生问责的分配；只重视村委会配合政府工作政策规定，忽视了政府如配监督村委会落实法律法规的政策规定；只重视补偿款到位，忽视了到位后的分配监管。
　　第二，法律空白严重影响分配的合理性。例如，对农村集体土地被征用后，在确定土地补偿费在村集体与承包农民之间分配比例时，我国法律没有规定统一的标准，我省也没有及时制定指导性意见。这就让村集体在提取比例时出现无法可依的现象。又如，在确定分配对象时没有统一的标准，集体经济组织没有统一的章程，如何确定本集体组织成员资格无法可依。这使征地收益分配活动容易出现很大的混乱。
　　（二）村民自治超越法律范围监管不力
　　第一，很多农民不能摆脱传统不良观念的束缚，对享有分配权的妇女或其他家庭成员的权利进行剥夺。他们认为“嫁出去的姑娘，就等于泼出去的水”，所以就不能再回家参与分配。以此观念的分配方案不能得到有效的监督和撤销，让其肆意泛滥，已经成为矛盾的主流。
　　第二，一些村委会法律意识比较淡泊。在遇到分配对象如何确定时，村委会故意制定与法律相悖的村规民约，侵犯部分村民的合法权益，助长了少数村干部独断专行的作风。村民要求政府监督往往被拒绝，法院无法可依进行监督。
　　第三，部分农民在遇到征地收益分配不公时，喜欢采取堵路、堵工的方式表达不满，还有的进行威胁，甚至实施武斗。
　　三、完善土地收益分配法制建设是当务之急
　　为了尽可能减少征地补偿分配引发的矛盾，就必须大力完善征地收益分配法制建设，分别在立法、执法、司法和守法等环节做出相应的努力。
　　（一）健全征地收益分配立法
　　我国在征地收益分配方面处于立法空状态。因此，省级立法是填补法律法规空白的有效手段，应结合我省省情抓紧制定地方性法规和规章。
　　第一，制定我省农村集体经济组织章程立法。
农村集体经济组织是土地所有权的代表，是物权法中非常重要的法律主体。应尽快制定农村集体经济组织章程，明确规定集体性质、土地所有权范围、承包土地管理、成员资格的取得和丧失、成员的权利和义务。
　　土地所有权蕴涵的经济利益涉及到国家、集体和个人。对土地集体所有制性质是“共同共有”还是“按份所有”，应该作明确的规定。因为这关系到农民、村组以及村经济组织的法律地位和利益分割，这样才可以让村集体在征地收益分配时做到有法可依，减少村民与集体之间的矛盾。
　　第二，制定我省征地收益分配方式规章。目前法律法规对征地补偿发放方式没有统一的规定，实践中的方式多种多样，有的比较合理，有的就不怎么合理。法律的规定应该让农民能够有充足的资金及时进行再生产或用于其他方面，让农民从生活上得到保障，在心理上得到稳定。明确分配方式、程序、救济途径等是化解征地收益分配矛盾的最有效方法。
　　第三，对几类特殊分配主体的收益分配权作统一的规章规定。第一类是在校就读的大中专学生。他们在校期间或未就业前应该享有与原户籍所在地村民同等的待遇，参与村里的征地补偿分配。第二类是农业户口的在服役的义务兵。在部队服役的义务兵应享与有村民同等的待遇。要让他们安心为国效力，就一定要严格保护他们的合法分配权利。第三类是服刑人员。他们的合法分配权利不应被剥夺，而应该得到保障。这样就可以使他们在刑满释放后有足够的资金从事生产。第四类是妇女和儿童，这些人均属弱势群体，在征地收益分配中往往被侵害，应立法加以规定。
　　（四）严格征地收益分配执法是长效之法
　　第一，各级政府（主要是区县和乡镇两级政府）要严格执法。一要严格履行对村委会的法律监督只能，纠正村委会超越法律的所谓村民自治行为。严格执行《中华人民共和国土地管理法》的规定，各级政府严禁有关部门截留土地补偿费，切实按照标准发放征地补偿费，保证失地农民能够得到足额的补偿。
　　第二，村委会要严格执法。村委会应该依法制定村规民约。这是妥善解决征地补偿费分配纠纷的一项重要措施。还要禁止村委会实施名为借款、实为分配的行为。为了使村委会人员能够按法律法规执行征地补偿费的分配，还必须加强对分配情况进行监督。此外，他们还应该树立正确的法律价值观念，因为任何法律都可能会与社会经济，政治和文化等出现不适应，不协调，或出现漏洞。正确的法律价值观念有利于法律的正确执行，确保正当的利益得以实现。
　　（五）加强征地收益分配司法救济和合法审查
　　第一，加强司法的独立性。只有司法的独立得到保障，才能更好地让司法机关在处理相关问题时能够以更加公正的态度进行审查。在此基础上，才能以公平的原则去处理村民与政府或村委会在征地补偿分配问题上的纠纷。这样才能让农民都有一种可以通过司法途径解决分配纠纷问题的信心。
　　第二、加强上级司法机关对下级司法机关的监督。进入法院的土地补偿分配纠纷一般都是相当复杂的纠纷。在各种因素的作用下，基层法院对于纠纷的审判，时常出现这样那样的问题，特别是审判不公的问题。为此，我国的诉讼法设立了上级司法机关对下级司法机关的监督制度，在强大的上级监督下，基层法院对于土地补偿分配纠纷的处理，就有较大的可能避免不公正的判决。
试析互联网时代下的公众参与和政府信息公开

吕春野


【摘要】：随着5月1日《政府信息公开条例》的正式实施，中国现实中方兴未艾的公众参与实践或许会藉此获得强有力的制度性支撑，同时，一个必须正视的事实是，当今世界的信息化与网络化程度不断提高。在互联网时代背景下，对“互联网—政府信息公开—公众参与” 三者之间的关系进行一番尝试性解读，或许会有特殊的意义。

【关键词】：政府信息公开 公众参与 互联网

一、引言

　　在一个以经济的市场化、政治的民主法治化、文化的多元化为时代标签以及整个世界日益信息化与全球化的现代社会里，政府信息公开已成为信息化时代与互联网时代背景下民主与法治建设的重要内容。建构并不断发展完善政府信息公开法律制度及相关配套制度是法治先进国家的重要标志，亦是法治后进国家需不断努力前进的方向。在世界范围内，政府信息公开法律制度蔚然兴起以及国内民主法治进程不断推进的背景下，2007年，《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《公开条例》）颁布，并于2008年5月1日开始正式
实施。

　　公众参与在中国早已不再是一个陌生的新鲜事物，无论是在国家立法层面还是在行政机关的行政活动层面都已有大量的公众参与实践，公众参与在中国的民主化道路上俨然已成为一道亮丽的风景线。然而不无尴尬的是，中国式公众参与的软肋与深层次的硬伤—公众参与的虚置与形式化—依然在隐隐作痛，刺伤着每个坚守民主信仰并实践参与行动的现代公民。政府信息公开法律制度作为支撑与保障公众参与有效性的基础性制度，[1]其可预期的制度价值正承载着无数民主斗士与一般公民的无限希冀和期待。互联网是21世纪的时代标志，网络作为政府信息的新型载体与依托，给政府的信息公开提供了更加多元化与便利化的公开方式选择，开辟了公众参与的新路径，同时也给中国的公众参与民主实践带来了新鲜的气息。本文尝试着以政府信息公开为分析基点与媒介，对有关《公开条例》实施前的公众参与图景，互联网与政府信息公开、政府信息公开与公众参与以及互联网与公众参与等方面作一点初步、肤浅的分析与梳理，以期在互联网时代背景下对“互联网—政府信息公开—公众参与”三者之间的关系进行一番尝试性解读。

二、公众参与在中国—《公开条例》实施前的公众参与图景

　　改革开放初期，在传统计划经济体制的惯性思维下，中国未曾摆脱“威权行政”桎梏的束缚，国家的触角延伸至社会和个人生活的方方面面，公民更多的是作为国家活动的对象或客体而存在，由于公民法律意义上主体地位与独立利益的缺失，普遍、有效的公众参与在中国几乎没有生存和发展的空间。随着20世纪90年代国家经济政策与制度理念的变革、国民经济的不断发展以及民主化进程的加速，中国社会结构开始经历深刻且意义深远的“社会主体结构由一元化—多元化”[2]“社会关系结构由身份社会—契约社会”[3]的变迁，开始摒弃传统的单方性行政管理的做法，鼓励、倡导个人和组织积极参与国家的立法、行政等活动，“协商行政”、“民主治理”的现代治国理念开始在萌芽、扎根。

　　1996年的《行政处罚法》[4]和2003年的《行政许可法》、1997年的《价格法》、2000年的《立法法》和2001年国务院制定的《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》，以及1989年的《城市居民委员会组织法》和1998年的《村民委员会组织法》都在不同的制度层面上彰显着公众参与精神。这些法律以及其他有关公众参与的法律规范共同构成了中国有关公众参与的整体性制度框架。[5]在这些公众参与法律制度的指引与推动下，公众参与的民主实践在中国蓬勃兴起。

　　一个尴尬的事实是，至少在行政机关看来，公众参与意味着会增加财政开支，损及行政效率，于是行政机关总是千方百计地推脱公众参与，尤其对那些官僚主义思想浓重以及习惯于“暗箱操作”的官员来说，公众参与更是意味着一束阳光，会将他们在黑暗中秘密进行的不法勾当暴露殆尽。因此，如果相应法律规范没有明确规定公众参与，他们会对公众提出的有关参与申请，以没有明确法律依据为由百般推脱；即便有关法律明确规定了行政机关负有保障公众参与的义务，他们迫于法律的硬性约束，无奈之下在形式上允许相对人参与，但对相对人提出的意见、提交的证据或听证会中所形成的听证笔录却置之不理，仍然根据他们先前掌握的有关事实、证据以及价值观念的预设来作出行政决定，从而导致公众参与的虚置和形式化。如此一来，公众参与作为相对人极其重要的程序性权力，更像是一种“泡沫权利”，在参与行政活动之前及参与过程中极其美丽诱人，但一旦行政过程结束就会像泡沫破灭后飘散在空气中化为虚无，仅留下一段美好的回忆与联想罢了。行政机关与公众二者间信息的不对称占有，作为影响公众参与有效性的一个基础性因素，客观上呼唤政府信息公开法律制度的确立与建构，以实现行政机关与公众间信息占有的平衡，保障公众参与实现其预期的价值与理念。

　　然而客观地说，在《政府信息公开条例》颁布之前，中国确实已经出现政务公开[6]的若干规定与实践：在立法机关方面，有1988年的《全国人大常委会新闻发布会工作规则》以及1989年《全国人民代表大会议事规则》等有关公开的规定；在行政机关方面，1999年公安部发布《关于在全国公安机关普遍实行警务公开制度的通知》92000年国家税务总局发布《关于在全国税务系统进一步实行文明办税“八公开”的通知》，2000年国家工商总局发布了《关于在全国工商行政管理系统深入推行政务公开制度的通知》等；在检察机关方面，1998年最高人民检察院发布了《关于在全国检察机关实行“检务公开”的决定》；同时，2000年12月中共中央办公厅、国务院办公厅也专门发布了《关于在全国乡镇机关全面推行政务公开的通知》，2005年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅又发布了《关于进一步推行政务公开的意见》等有关政务公开的规定。[7]但是政府信息公开与政务公开有所区别，全国亦缺少一部统一、完整规定政府信息公开的法律规范，有关政务公开的规定多为部门规章或地方政府规章，法律效力低且过于分散，公众参与仍然面临着缺少政府信息公开法律制度所提供的政府信息服务与支持的制度性瓶颈。在这样的现实背景下，统一规范有关政府信息公开的行政法规—《公开条例》作为一个对公众参与现实困境与迫切需要的回应于2007年正式颁布了。

三、互联网与政府信息公开—便捷与安全的逻辑考量

　　在现代网络社会中，同传统的信息传播途径相比，网络作为新兴的信息处理与信息传播途径，以其“开放性、共享性、交互性、动态性和传递数据快、覆盖面广等特征”[8]逐渐成为一般民众与国家工作人员日常工作与生活不可或缺的信息武器。与此同时，政府也在顺应着社会网络化与信息化的潮流，逐步推进电子政务建设，“根据最新数据，目前我国各级政府网站的拥有率已经高达86.2%，96％的国务院部门、97％的省级政府、96.7％的地市级政府、87％的县级政府拥有了自己的网站”，[9]在计算机网络的巨大推动与影响下，传统的商业交易活动与政府管理活动都有了新的面貌与气象，“电子商务”、“电子政务”已在世界各地蔚然成风。

　　在过去，由于在政府信息公开方面存在着国家机关间的部门分割，束缚了机关间信息的共享，并容易造成信息资源设施的重复建设，于是在现实中，一些国家机关已经尝试着进行部门间信息共享和交流，通过整合相关资源，提升对公众的信息服务水平，推进跨部门合作。尤其对与公众联系密切，其行政活动对公众的权利义务影响也更为直接的行政机关而言，行政机关及它们之间推进使用互联网，为公众参与行政过程提供更多的便捷，提升政府信息公开服务，也慢慢成为网络信息社会的政府加强自身信息化建设的内在要求。互联网为政府信息公开提供便捷、有效的技术式支撑：对属于《公开条例》第9、10、11和12条所规定的政府主动公开的政府信息范围，在采用传统的政府公报、报刊、电视、广播等方式外，使用网络的方式公开该类政府信息也使得政府信息公开更加便捷、覆盖面广且持续时间久远（只要相关网站存在且未遭破坏，相关的政府信息就会存续持久。网络社会中政府公报、报刊的辐射力逐渐减弱，电视、广播更加注重政府信息公开的即时性报道，持续性影响力不足）；对属于《公开条例》第13条所规定的依申请公开的政府信息范围，除电话、信件等传统方式申请外，相对人使用电子邮件等网络方式申请政府信息公开也更加经济与便捷，网络为相对人申请政府信息公开提供了多元化及便捷的选择；还有一个现实的公众参与实践中广泛存在的难题是，许多民众不知晓获取相关政府部门政府信息的具体途径，如联系电话、通信地址、电子信箱等，网络也为这种难题提供了便捷、有效的解决方式，现实生活中流行的“有问题百度一下”，“有问题google一下”，通过互联网中的百度或google等网络搜索网站即可方便获取相关政府信息公开的具体途径。

　　然而对虚拟计算机网络潜在风险的预估与判断也在时时提醒着敏感的人们：随着网络化、信息化社会的到来，特别是政府机关网络化计算机系统的大规模建立、部门信息基础设施之间及其与国家其他关键信息基础设施之间的进一步融合与交流、公众对网络信息化依赖程度的进一步增强以及民间对政府电子政务建设的更高期待，政府计算机网络面临的各种风险也越来越多，随之而来的政府系统的计算机网络安全问题日益受到关注。于是，一个更为理性的做法似乎是：电子政务建设一方面要扩大网络化政府信息公开的范围，提高透明度和开放力度，保障公民的知情权与参与权，另一方面又要时刻做好各种风险防范与预警工作，警惕并采取切实措施制止对各种政府计算机网络的非法入侵和恶意攻击。部分由于病毒、黑客等人为的有意识破坏，部分由于计算机操作者自身的疏忽过失以及计算机网络软件可能存在的安全漏洞，使得病毒、黑客、国外情报系统等不法攻击有机可乘，政府计算机系统所面临的病毒、黑客等威胁将变得更加严峻和危害巨大。病毒、黑客等在破坏信息基础设施的同时，也将导致信息基础设施与信息基础设施之间的灾难性连锁反应，极大地增加造成信息基础设施瘫痪的“多米诺”骨牌效应以及导致政府计算机所保存的重要的秘密政府信息和属于公开范围的政府信息永久丢失与毁损的危险。病毒、黑客或者会侵入政府计算机网络系统，修改政府信息，使公开的政府信息失真，从而可能会给依赖政府信息的公信力作出相关决定或决策的相对人和其他国家机关造成不可弥补的重大损失；或者会侵入政府计算机网络系统，发布一些违法的不相关信息或广告，影响网络的正常运行；或者直接破坏整个政府计算机网络系统，使其彻底瘫痪，根本无法运作。于是，互联网在给政府信息公开带来便捷的同时，也带来了信息安全的隐患与威胁，如何既能利用互联网的便捷，又能保证政府计算机网络的信息安全，依然是互联网时代政府信息公开的一个基础性课题。

四、互联网时代的公众参与—形式意义与实质意义的融合

　　无论是2003年的孙志刚案件，2007年的厦门停建PX石化项目事件，还是新近发生的“躲猫猫”案等一些影响巨大且推动中国民主法治进程的事件，似乎都在诉说着这样一个现象：事件发生后，网络与报纸等媒介第一时间进行了热烈讨论或者报道，将事件抛向社会与公众，形塑着事件的公众影响力与知名度，然后大学的专家学者及其他公共知识分子借助这些媒介或者通过其他场合发表自己的独立意见，提供专业化的智识支持来进行配合式的呐喊，这两种力量结合在一起，便给官方造成了巨大的社会压力与舆论负担，迫使官方需要进一步审视并不断修正着自己的行为，这样便有意无意地形成了社会自下而上影响并推动国家相关的决策或制度的变革与进步。“随着互联网逐步发展，信息交流的扩展，人民的参与意识，特别是对政府的监督和诉求会越来越多。”[10]在中国的民主法治进程中，网络以其特有的虚拟性和广泛的普及性正在成为不可替代的制度进步的助推器，也给公民提供了另一种途径与国家进行非面对面式的互动，网络已经成为新兴而且影响巨大的公众参与方式，以自身特有的方式在推动着公民社会的孕育。

　　互联网作为新兴的交流沟通工具，给公众参与带来了更加多元化的方式选择，除了传统的面对面、书信式的交流外，互联网上的电子邮件、网络论坛等“中介式互动”[11]方式也成了公众参与的新兴方式，而且相对于传统方式，网络的虚拟性以及参与主体的匿名有其自身独特的优势，因某些原因在传统公众参与方式下不敢或不能表达的独立意见与言论，可借助虚拟网络平台反映至行政机关，给行政决策或行政决定提供更为多样化的选择空间。当然网络的虚拟性以及参与主体匿名的优势同时也可能意味着是它的劣势，正是由于虚拟，正是由于匿名，也极有可能导致行政机关对公众意见的不予理睬，导致相应意见的回应或反馈的缺乏，于是公众对行政参与的满心欢喜与极大热情极有可能被行政机关的冷漠与无情所亵读，网络化的公众参与也可能仅仅是一种摆设而已。因此，建立某种形式的网络意见的回应和反馈机制以及相应的监督制度则应该是网络化公众参与的必要制度铺垫与逻辑前奏。不管怎样，在网络化、信息化已经成为不可阻挡的世界发展潮流时，加快电子政务（或称电子政府）建设也成了网络化时代背景下政府的一项重要的公共职责。当今世界已经掀起电子政府立法的浪潮，美国、芬兰、澳大利亚、欧盟等都已经制定了统一的、专门的电子政府法，有些国家虽没有制定专门的电子政府法，但通过制定许多相关单行法律或者通过修改行政程序法，也为电子政务扫清法律障碍。[12]

　　然而，本文在探讨互联网与公众参与时，其着眼点并不仅仅在于分析互联网作为公众参与的一种形式以及两者之间形式意义上的联系，还试图通过首先分析政府信息公开与公众参与之间的密切联系，并借助政府信息公开这一沟通媒介或者桥梁来进一步分析互联网与公众参与在更深层次意义上的微妙关系—网络提供了政府信息公开的便捷，而政府信息公开又是保证公众参与有效性的制度基石，于是基于政府信息公开的媒介，新兴的网络也在另一个实 质意义的层面上促进了公众参与有效性的实现。

　　在中国公众参与图景的解读与分析中，已经看到了蓬勃发展的公众参与民主实践，也看到了公众参与的另一尴尬面—公众参与的虚置与形式化。作为对行政法传统模式的“传送带理论”[13]危机的一种回应以及对宪法上人民主权原则的坚守，目前“一个日益增长的趋势是，行政法的功能不再是保障私人自主权，而是代之以提供一个政治过程，从而确保在行政程序中广大受影响的利益得到公平的代表。”[14]行政过程更多地被视为是一个政治过程，是对各个不同利益的平衡与调和，通过各个与行政活动有利害关系的主体对行政过程的有效参与，来增加行政行为的公信力与可接受性，寻求行政过程与结果的合法性支撑。如前所述，中国的多个法律文件对公众参与行政立法、行政决策与行政决定过程作了明文规定的法律保障，遗憾的是“虽然在规则层面上存在多种民意表达可能性，但在现实中，信息的不对称占有，利益组织化的不均衡，程序公正的缺位，回应和规则机制的虚无，都构成真实、有效民意表达的障碍。”[15]在行政过程中，行政机关和行政相对人之间，尤其是和分散的未经组织化的相对人之间存在着信息占有的不对称，双方信息量不平等，何以能保证双方对最后行政决定的影响亦是平等的？特别是那些专业性、技术性强的行政活动，相应信息的缺少即意味着话语权的丧失。在有行政机关、行政机关的管制团体和分散的未组织化的利益代表三者参与的行政过程中，信息同样起了关键性的作用，“受管制的利益在行政决定的所有阶段都有优势，因为行政机关最终作出决定所必须依赖的信息，在很大程度上来自管制团体”，[16]同时在行政机关对管制团体长期的行政管理中，它们易于形成一定程度上的利益同盟，导致行政机关被管制团体所俘获，形成“管制俘获”，于是一般的、未经组织化的以及信息占有量少的公众在整个三者参与的行政过程中的“花瓶地位”不可避免。行政机关在履行公务职责过程中制作信息以及向其他个人和组织获取信息，它们是社会中最主要的信息拥有者，行政机关基于纳税人的钱所制作和获取的信息属于公共物品，这种公共物品除法律规定必须保密外，都应向全社会公开，否则不仅与政府信息的“公共性”相违背，公众参与的有效性也难以保障。缺少政府信息公开法律制度对公众参与的基础性支撑，公众参与的现实困境似乎是一个死胡同，始终无法绕出来。作为解决公众参与有效性现实困境的一个可行性出路，政府信息公开法律制度的建构似乎也在暗示着公众参与的春天的到来，尽管真正保证公众参与的有效性还需要其他相关制度的配合与支持。

　　前已述及，互联网对于政府信息公开的便捷，既有行政机关公布相应政府信息方面的便捷，亦有行政相对人申请获取政府信息方面的便捷。尽管我们或许还未充分意识到网络对政府信息公开制度的潜在革命性影响，但是在网络越来越普及的今天，电子化、网络化政府信息的及时便捷的获得，弥补了政府信息公开申请传统方式的不足，给公众配备了强有力的“信息武器”，一定程度上实现了行政过程中行政机关与行政相对人至少在某个具体行政决定所涉及的相关信息方面尽可能的均衡，增强了公众在行政过程中与行政机关辩论、谈判与协商的筹码，给公众参与的有效性提供了强有力的“信息支撑”。在一定意义上，或许正是新兴的网络使政府信息公开制度价值更加现实与真实。在承认政府信息公开制度是保障公众参与实质有效性的必要基础的前提下，网络亦使得这一制度基础更为稳固与扎实。

注释：
　　[1]有关具体的政府信息公开与公众参与的紧密关系参见本文第四部分的分析。
　　[2]张树义：《中国社会结构变迁的法学透视》，中国政法大学出版社2002年版，第17页。
　　[3]张树义：《中国社会结构变迁的法学透视》，中国政法大学出版社2002年版，第122页。