国家旅游局


关于在旅游业恢复与振兴中进一步规范和整顿旅游市场秩序的通知

各省、自治区、直辖市旅游局（委）：
　　为贯彻落实“全国恢复与振兴旅游工作座谈会”的工作部署，确保我国旅游业能够在较短的时间内得以恢复与振兴，国家旅游局决定，从现在起到今年年底，各级旅游行政管理部门要紧密围绕着旅游业的恢复与振兴这个中心任务，进一步加大行业监管力度，规范和整顿旅游市场秩序。现将有关要求通知如下：
　　一、充分认识进一步规范和整顿旅游市场对于旅游业恢复与振兴的重要意义
　　何光暐局长在“全国恢复与振兴旅游工作座谈会”上明确指出：“今后一段时间，旅游全行业要以高度的责任感和使命感，牢牢把握旅游业恢复与振兴这个中心，全力以赴抓恢复，一心一意谋发展”。旅游业的恢复与振兴离不开良好的旅游市场秩序，这是促进旅游业恢复与振兴顺利进行的重要保障。去年，旅游全行业认真贯彻执行党中央、国务院关于整顿旅游市场秩序的要求，采取了一系列措施，旅游市场秩序整顿工作取得了明显成果。但是要清醒地看到，旅游市场秩序整顿工作是一项长期艰巨的任务，不可能靠一两次整顿来完成。在当前恢复与振兴旅游业的过程中，一些旅游企业恶性削价竞争、零负团费、价格欺诈等破坏市场秩序的违法违规经营行为又重新抬头，导游私拿回佣、索要小费、欺客宰客等歪风邪气又有反弹的迹象。这些问题的存在，不仅损害了旅游者的合法权益，也影响了我国旅游业的整体形象，严重妨碍了旅游业的恢复与振兴。
　　因此，进一步规范和整顿旅游市场秩序，是确保旅游业恢复与振兴的重要举措，是当前旅游行业的重要任务。各级旅游行政管理部门要以“三个代表”重要思想为指导，充分认识规范和整顿旅游市场秩序工作的必要性和重要性。要把能否规范和整顿好本地区旅游市场秩序，看作是对各级旅游行政管理部门的严肃考验。要以实事求是的态度，以知难而进、敢打硬仗、敢于碰硬的顽强作风，正视旅游市场秩序存在的问题，克服畏难和消极情绪。要认真贯彻“全国恢复与振兴旅游工作座谈会”精神，坚定地按照何光暐局长对旅游市场秩序整顿工作的要求，切实把这项工作摆上日程，结合本地区的实际，研究落实措施，集中适当人力，调动各方面力量，把恢复与振兴中的旅游市场秩序规范好、整顿好，为旅游业的恢复与振兴创造良好的市场环境。
　　二、当前规范和整顿旅游市场秩序的主要工作
　　各地要在继续巩固去年旅游市场整顿工作成果的基础上，当前要重点抓好以下几项主要工作：
　　（一）认真落实健康安全旅游的各项要求
　　切实做好旅游健康安全工作，防止“非典”疫情重新出现并通过旅游活动传播扩散，是旅游企业和各级旅游行政管理部门的重要任务。要增强危机感和责任意识，继续发扬在抗击“非典”中表现出来的顾全大局、令行禁止、迎难而上、奋勇拼搏的工作精神，认真贯彻国家旅游局《旅游服务健康安全工作基本要求》，推广本地区在抗击“非典”中总结出来的行之有效的经验和做法，落实在旅游接待的各个环节中，保障旅游活动的健康安全运行。要进一步强化“安全第一”、“安全是旅游的生命线”的意识，扎扎实实地抓好各项旅游安全措施的落实，及时消除安全隐患，确保旅游无重大责任事故。
　　（二）深入治理旅行社经营市场
　　旅行社是旅游市场的主体，旅行社经营行为直接关系着旅游市场秩序的建设。因此，首先要规范整顿好旅行社的经营行为，这是当前规范和整顿旅游市场秩序的重点。各级旅游行政管理部门特别要抓好以下七项工作：
　　一要坚决打击非法经营旅行社业务的行为，坚决取缔“黑社”，维护正常的旅行社市场秩序。二要整顿旅行社超范围经营和非法转让、变相转让许可证等行为，规范旅行社的经营活动。三要认真贯彻落实《旅行社管理条例》和《旅行社管理条例实施细则》，切实执行“旅行社不得采用以低于正常成本价的价格参与竞争”的规定，防止价格欺诈，坚决制止恶性削价竞争。四要认真解决旅行社挂靠承包问题，遏制旅行社市场混乱。五要继续坚持公开合法的佣金制度，建立企业与企业之间正当的佣金收授关系，并纳入税务财务管理。六要继续坚持建立公开公平的导游人员工作报酬机制，旅行社必须依法明确导游人员的劳动报酬和返回佣金比例，并纳入企业核算体系内规范管理。七要坚持“先付款、后接待”的原则，杜绝企业之间“三角债”的发生，坚决查处因企业经济纠纷发生的“甩团”、“扣团”行为。
　　（三）强化导游管理
　　强化对导游的管理，是进一步规范和整顿旅游市场秩序的重要环节。各级旅游行政管理部门要认真落实《导游人员管理条例》及《实施办法》，采取措施，加大力度，抓好对导游的管理工作：一要强化旅行社对所属导游人员的管理，落实档案管理制度。二要加强对社会导游管理机构的管理和整顿，禁止导游管理机构变相开展经营旅游业务行为，纠正只管收费而不履行管理职责的行为。三要进一步推动导游计分制管理及导游IC卡管理，加快导游网络化管理进程，导游网络没有建立的要抓紧建立，已经建立的要加快IC卡联网检查，充分发挥IC卡的监管作用。四要坚决查处导游私拿回佣、索要小费等不正之风。各地应在“十一”黄金周前针对以上内容进行一次大检查。
　　（四）全面整顿旅游区（点）及其周边秩序
　　规范旅游区（点）及其周边秩序是进一步规范和整顿旅游市场秩序的重要内容。各级旅游行政管理部门要以旅游区（点）质量等级评定工作为基础，提高旅游区（点）的服务质量和接待水平，重点整顿旅游区（点）及其周边的旅游环境秩序，清理各类“小广告”，打击强买强卖、价格欺诈、欺客宰客等欺行霸市行为。A级旅游区（点）要在规范和整顿旅游市场秩序中起到表率作用，对于存在严重问题的A级旅游区（点），将予以警告并限期改正直至取消A级资格。
　　（五）强化旅游饭店及其他旅游住宿设施的质量管理
　　强化旅游住宿设施的质量管理也是进一步规范和整顿旅游市场秩序的重要内容之一。各级旅游行政管理部门要切实落实星评标准的要求，提高旅游星级饭店的经营管理水平和服务质量。对那些设施陈旧、管理低下、服务质量差的星级饭店，予以降星或摘星处理；对于那些使用“相当于X星级”或“准X星级”等字样冒用星级、混淆视听的饭店，要协调配合有关部门进行清理。对于其他旅游住宿设施的服务质量，各地要从实际出发，采取措施，加强管理。
　　（六）大力整顿规范“一日游”市场
　　“一日游”市场存在的“黑车”、“野导”、高额回扣等问题，是造成旅游市场秩序混乱的一个重要原因。各级旅游行政管理部门特别是优秀旅游城市要切实加强对“一日游”市场的管理，继续强化“政府主导”机制，严格执行城市“一日游”管理办法，加大旅游执法检查和综合执法力度，坚决打击扰乱市场秩序的行为。
　　三、加强协作，齐抓共管，形成旅游市场秩序规范整顿工作的合力
　　（一）各级旅游行政管理部门要主动争取当地党委、政府对规范旅游市场秩序工作的领导，继续深化政府主导、部门联动的工作机制，加强与公安、交通、工商、监察、质检等部门的协调配合，开展综合执法检查工作，查处各类违法违规行为。
　　（二）启动创优机制，发挥中国优秀旅游城市的作用，以城市为依托做好规范和整顿旅游市场秩序工作。继续坚持和进一步完善中国优秀旅游城市《整改通知书》制度，对工作不力的优秀旅游城市予以警告。
　　（三）充分发挥行业协会在规范和整顿旅游市场秩序中的作用，加强诚信建设和行业自律，动员和号召旅游企业自觉开展诚信经营活动，增强旅游经营单位的诚信意识，营造诚信氛围，树立旅游服务新形象，坚决制止削价竞争、零负团费等降低服务质量的行为。
　　（四）充分发挥各级旅游纪检、监察部门主动性和职能作用，积极配合和参与旅游市场秩序的规范和整顿工作。要围绕规范和整顿旅游市场秩序这个中心工作，积极抓好党风廉政建设和行风评议，协调政府相关部门，发动群众，综合治理，旅游行政管理部门要主动与纪检、监察部门研究商议，共同作战，保证规范和整顿旅游市场秩序工作顺利开展。
　　（五）各级旅游行政管理部门要采取多种形式和手段做好旅游市场规范和整顿工作。要采取明察暗访等多种方式，深入基层、深入企业、深入现场，及时发现和解决问题。要加大宣传力度，通过多种形式和渠道，宣传规范和整顿旅游市场秩序的重要意义。要加大对违规行为的查处力度，采取内部通报、停业整顿直至吊销旅游经营许可证等严厉措施，有效遏制违法违规行为。
　　各省级旅游行政管理部门要认真落实本通知精神，并将通知传达到本地区各旅游城市和旅游企业，结合本地区的实际，制定具体实施方案，切实加以落实，国家旅游局将加强督促检查。
　　特此通知。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国家旅游局
　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○三年八月二十七日


优化外商投资法律环境问题研究

何秋竺*

内容摘要：从20世纪以来，我国在吸引外资方面取得了很好的成果，外商投资为我国经济的发展做出了很大的贡献。在加入WTO几年后的今天，为适应国际经济发展的总体趋势，参与到全球经济的良性发展当中去，我们的外商投资已经应该逐步从吸收投资数量向提高投资质量过渡，因此，我们不得不重新审视我们的投资制度和投资环境，并努力进一步优化我国的外商投资法律环境。本文从对目前影响我国投资法律环境主要问题的现实分析入手，通过对外资立法、行政执法环境、司法环境存在的问题的剖析努力寻找到有针对性的改进措施，以期对改善和优化投资法律环境提出几点有意义的建议。

关键词：投资环境；法律环境；外资立法；行政执法环境；司法环境。

所谓投资环境，指能够直接或间接影响国际投资运行与效益的各种外部条件和因素。 流行的投资“软硬环境说”将非人为的、物质的因素和条件称为硬环境；社会外部条件称为软环境。前者主要指自然资源、地理环境、工业基础设施等条件；后者指资本输入国的政治、经济、法律等因素。
现代投资法理论认为，每一个国家和地区的投资环境都包含三大要素：政治要素、法律要素和经济要素。在这三大投资环境要素中，法律要素是核心。法律环境是投资环境中最具有决定性和影响力的重要因素，它反映了东道国通过有关法制和立法所体现的对外国投资的一般态度，尤其是对外国投资者期待的利益可能给予的影响。 投资的法律环境包括法律秩序的稳定，法律制度的完善性、稳定性、连续性，司法机关的独立性，国家机关、公职人员严格执法、自觉守法的情况，以及人民群众的法律意识、法制观念等。

一、 现状分析：目前影响我国投资法律环境的主要问题

（一） 现行法律制度方面存在的问题
1、 在外资市场准入方面
随着经济贸易的发展，对于外资的市场准入已呈自由化趋势。TRIMS协议明确禁止将投资措施作为外资准入的条件和障碍，GATS协议在服务投资市场的准入方面规定承诺表制度。反补贴协议也对外资准入自由化提出了更高的要求。
我国在加入WTO前后，外商投资立法已有了显著的改进，如废除了TRIMS协议明令禁止的投资措施，外商投资的服务领域也逐步扩大。但同时我国在市场准入方面的有些规定、做法和国际协议条约仍然有所出入。例如外来投资的审批环节多，首先要立项，制定初步可行性报告，经主管部门批准后在制定可行性报告，进而签订合同，拟定章程，最后再进行正式申请。审批程序耗时过长，需要外商投资者提供的有关材料、证明过多，尤其是在工商登记、办照方面，需要许多前置审批手续。如此繁复落后的审批程序，严重影响了外国投资者的积极性和投资效率。 虽然国家提出了行政审批制度的改革意见，并在实务中废除了许多行政审批项目，但改革的力度仍然不够。
2、 外国投资者及外资企业的待遇方面
在外资待遇问题上，我国有关外资立法和某些双边协定规定或承诺了国民待遇，但从整体上看，还存在着与国民待遇原则相违背的情况。
首先是超国民待遇，具体表现为：（1）税收优惠。就所得税而言，现行法律规定外资所得税税率为33%，但实际上外商企业根据设立地区、企业性质和所属行业的不同，可按30%、24%、15%，甚至更低的税率，如《外商投资企业和外国企业所得税法》规定的“二免三减”。此外，各地区基本上都对外资免征地方所得税。（2）外贸经营管制的优惠。《对外贸易法》规定，外商投资企业进口企业自用的非生产物品、企业生产所需的设备、原材料和其他设备，出口其生产的产品，不用再办理对外贸易法所要求的获得外贸经营权的许可。（3）用汇及生产经营的优惠。外资企业可以直接向外资银行借贷外汇，进而外资银行便享有在采购、生产、销售、人事管理、资金和物流等方面真正的经营自主权。
其次是次国民待遇，具体表现在：（1）当地成分要求。比较典型的是国有化要求，如汽车工业，在审批外商投资企业时，要求外资提供国有化进程和时间并承诺在一定时间内实现国有化。（2）出口业绩的要求。法律对外商企业出口业绩的规定并不是强制性的，但在一些地方性的外资政策法规中，仍规定出口产品的产值达到当年全部产品产值的一定比例才能享受一些优惠待遇。
3、 外资立法的协调方面
我国外资立法的多层次多企业形式，加之立法权限不明，导致出现分散立法、越权立法、法出多门的局面，产生了规范分散、规定交叉、内容重复的缺陷。外资立法内容严重重复，过分分散，已经成为外资立法中最突出的问题了。外资立法关系到国家的整个经济法律体系，海关法、外汇管理法、企业公司法、环保法、劳动法、反垄断法等都与之相关，而我国对外经贸法律正处在变化和完善中，各个不同时期、不同部门的法律的不协调在所难免，尤其是在公司法颁布后，使得公司法等法律与此前制定的有关外资立法常常发生矛盾。 因而现行的外资立法不利于集中、明确、稳定的体现国家的外资政策，常常使外商感到中国的法律、政策模糊、多变。
4、在确立公平竞争的机制方面
由于外资在纳税、用汇和进出口等方面处于竞争优势，而我国反垄断法尚未健全，使得许多外商在某些产品的生产领域已近乎形成垄断。加之在实践中地方政府为扩大政绩，不按政策审批和管理，给予外资“法外优惠”。这些都损害了国内企业的利益，伤害了国内企业的积极性，影响了公平竞争。 而这种不公平的竞争结果，致使外资对我国某些行业的垄断加剧，开始对我国民族工业和经济结构造成不良影响甚至侵害。
5、外商投资争议的解决方面
关于外国投资者同我国政府及我国投资合作者之间两类投资争议，我国法律都分别参照国际惯例规定了具体的解决方法，包括协商或调解、行政复议、仲裁、诉讼等，表明我国外资法对投资争议解决问题的重视。但是，我国这方面的法律规定仍然存在一些问题。
例如，我国如何利用1965年华盛顿公约的问题。我国已经批准加入了《华盛顿公约》，但对加入公约后是否同意以及如何利用公约解决投资争议，尚未在公约规定范围内对如何利用公约作出具体规定。对提交中心管辖的争议范围、中心程序当事人资格的确定、提交中心仲裁的条件以及中心仲裁应适用的法律等问题都未明确，给利用华盛顿公约造成了不便。
6、法律的透明度存在问题
我国一贯的实践对于外商投资的监督管理多采用行政手段，靠一些非公开的内部文件、行政指示、内部通知、批文来决定，缺乏应有的透明度。至今涉及外商投资的法规与大量内部文件尚未完全清理与公布，被外国投资者称为“秘密法”，对外国投资者造成了很多的不便，缺乏法律法规应有的透明度成为外商经常抱怨的话题。
（二） 行政执法问题成为投资法律环境的一大瓶颈
1、 执法体制存在重大缺陷，执法机关之间权限划分不清或各自为政。
目前，在外资管理事项上，不少行政执法机关之间的权限存在重复交叉情况，国务院、国家计委、国家科委、商务部、财政部、建设部、信息产业部、中国人民银行、海关总署等，各地人大、政府，各有所管，管理多头而交叉。
2、 行政执法主体的自由裁量权偏大,执法随意性较强。
现有不少法律条文和地方性规章的规定过于原则和粗疏，给执法人员留下了较大的自由裁量空间，较大自由裁量权之下的权力行使变得无框架可循，使不依法行政有了制度上的可能。同时，我国法律体系的统一和协调存在一定问题，法律规范、行政规章之间时有不协调现象，这也导致一些执法人员的随意执法现象。
3、行政执法责任机制尚存在不少缺陷。
行政执法责任的追究制度设立不够科学，仅仅将“违法执法”的含义视为是在实施行政处罚时发生的错误，而忽视行政许可、核准、审批、强制、征收、裁决、复议等具体行政行为； 同时在实施执法责任追究制时，尚未涉及如何合理区分具体承办的公务人员与行政部门负责人之间的责任。行政执法责任制度还存有“空白”。例如法律、法规授权或依法委托的行政执法组织，其如何实行行政执法责任制基本上没有明确规定。
4、执法主体素质参差不齐,严格依法行政的意识不强。
一些执法机关中，具有相关专业知识和相应法律素养的公务员不多，在单位中所占比例低，依法行政意识薄弱，执法队伍的整体素质与执法的任务不相适应。 甚至一些执法主体违反执法程序进行执法活动，自己首先从程序法上违反了合法执法的相关规定。
（三）司法实践方面存在的主要问题
1、 司法审判的地方主义倾向比较严重，有损法院独立、公正形象。
部分地方政府在引进外资后，缺乏政府的诚信，转而不适当保护地方产业。同时由于同级行政机关控制着法院的财权、司法机关主要领导干部的推荐权或指派权，不可避免地导致了司法权的地方化。 从而导致在政府干涉之下司法审判的地方保护主义情形的出现，对投资者的再投资或其它外方的投资造成了负面影响。
2、 法院管理制度落后，造成法官责任心的缺乏和审判工作的低效率
由于法院管理制度的落后，为法院对案件久拖不决提供了依据，严重降低了审判工作的效率，对诉讼当事人特别是外商一方造成了不必要的诉累。此外不少法院由审判委员会等集体负责的名义行使对案件的裁判权，由集体承担裁判结果和相应责任，这种做法违背了审判工作的属性，也与法律规定不符，导致法官缺乏责任心，审判效率也无法提高。
3、司法人员法律专业水平不高，司法腐败问题仍不同程度存在。
我国目前各级法院中，不少法官出身于复转军人或非法律专业， 他们在审理涉外经济贸易案件如投资争议案件中，实际法律专业水平不高，法律素养有待加强，面对复杂的高要求的投资争议案件，难以高效优质地开展审判工作。
近年来各地揭露的司法腐败问题，不少法官牵涉其中，许多投资企业强烈反映了此问题并对投资者造成不良心理影响。虽然各级司法机关在廉政建设方面做了大量工作，情况有所好转，但问题仍较严重，对我国的投资环境造成了很大的影响。

二、理论探讨：对改善和优化投资法律环境的几点建议