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对12起处罚决定被撤销的复议案的法理分析

作者：宋飞


行政复议法颁布6年以来，我们共办理了77件行政复议案件，涉及行政处罚、行政许可、工伤认定、土地确权等多个领域。其中撤销行政处罚决定的就有48起。人们不禁要问，行政执法机关作出的具体行政行为为何如此脆弱，是什么原因导致这么多行政处罚决定被予以撤销？在此，笔者选取了其中12起典型的处罚决定被撤销的复议案，作一个简要的法理分析。为了方便叙述，我们将类似的情况作一个归类：
一、行政执法主体资格程序违法，导致处罚决定被撤销。这又可分以下几种加以叙述：
一）被申请人派去执法的人员有的没有行政执法证，或者持有执法证件而未到政府备案，资格认定上尚需进一步确认；行政处罚决定的审批人也未办理行政执法监督证（如执法队长和局长都没有办行政执法监督证，没有集中讨论决定处罚的权力），证件未在政府备案。如某洗脚屋与劳动局复议案、佘某与林业局复议案、某饭店与卫生局复议案。
二）被申请人在调查终结后，未经行政机关负责人审查批准立案（如执法队长代替局长审批）。如某村与水利局复议案。
二、行政处罚执行程序违法，导致处罚决定被撤销。这又可分以下几种加以叙述：
一）被申请人在事实不清、证据不足的情况下，错误适用法律，下达处罚决定。如陈某与交通局复议案（后者将前者的私人自用富康车当成了营运用的出租车）、某酒店与林业局青蛙复议案（后者将非珍稀保护类青蛙当成珍稀保护类青蛙加以计价处罚）、某洗脚屋与劳动局复议案（送达文书均采取留置方式，且送达回证上均未写明拒收事实和理由，也无见证人签字）。
二）被申请人的处罚告知书对物品的计价没有法定依据，将本应运用听证程序的行政案件，使用一般程序；或者处罚数额过大，而未告知听证权，导致处罚决定被撤销。如某酒店与林业局青蛙肉复议案、某饭店与卫生局复议案。
三）被申请人下达的处罚决定书存在问题，导致处罚决定被撤销。这又可分以下几种加以叙述：
1．被申请人将管理相对人的选择复议权写成指定复议，剥夺了管理相对人向政府申请复议的选择权。如某美容美发店与水利局复议案就属此类。
2．被申请人下达的处罚决定书中未写明罚款缴至的银行和帐号，导致行政处罚执行程序违法。如某酒店与林业局青蛙肉复议案、某建筑公司与劳动局复议案就属此类。
3．被申请人下达的处罚决定书中的诉权及复议权交待得不清楚、不准确，即将起诉或复议期限弄错，将复议机关弄错或根本就未告知。这种情形非常普遍。如某洗脚屋与劳动局复议案、陈某与交通局复议案、佘某与林业局复议案、某饭店与卫生局复议案、某村与水利局复议案。
四）被申请人未履行大案要案报送备案制度。如在作出重大行政处罚决定2日内，未报政府备案后就予以执行。如佘某与林业局复议案。
三、被申请人适用自由裁量权过大，缺乏控制，如随便突破或按照法定的最高限额执行罚款，或者事先也不经过局机关负责人集体讨论，导致处罚决定被撤销。如某酒店与林业局青蛙肉复议案、佘某与林业局复议案。
四、被申请人未严格遵循行政执法合法、公正、公开和效率的原则，导致处罚决定被撤销。如在佘某与林业局复议案中，按照以往城区木材经营、运输惯例，所有木材经营、运输者都是在货物运到后，再补办《省内木材运输证》，收费大都在50－100元，但此案被申请人直接作出将货物没收的行政处罚决定，对木材经营者在执法处罚上不是一视同仁的，违反了《省行政执法条例》第四条，即行政执法公正、公开的原则。
五、被申请人未在法律规定的10日内向复议机关提出书面答复，并提交当初作出行政处罚行为的证据、依据和相关材料，导致处罚决定被撤销。在这种情形中，有的行政执法机关是没有答复，有的则是迟于规定时间提交答复。如姚某与水产局复议案、蒋某与质监局复议案、王某与质监局复议案、某建筑公司与劳动局复议案。
以上是笔者对12起处罚决定被撤销的复议案的简要点评。当然，适用的行政法规、规章以及法律之间打架以及部门交叉执法的现象在被撤销的复议案件中表现也很突出，罚款不开发票或发票开得不规范以及因当事人陈述申辩而加重处罚的事情也查处了多起，但由于篇幅所限，这里主要介绍的是行政程序违法的问题。观点不成熟之处，还请指正。

参考文献：
某区政府法制机构2000－2005年行政复议案卷（内部资料）

作者简介：宋飞,1980年12月11日生。毕业于华中科技大学法学院。曾在法律图书馆网发表论文《人治与法治的较量-兼论德治》、《从一案看劳动教养制度的存废》、《试论国有资产流失与法律规制》、《周??与》、《盖尤斯与》、《制定法、成文法概念比较研究》、《试论我国法学教育的现状问题与对策》；译作《中国传统哲学与争端解决》、《美国诉微软案》、《屠宰场案的负面影响》。
新疆维吾尔自治区人大常委会


新疆维吾尔自治区消防条例
新疆维吾尔自治区人大常委会


（1995年6月16日新疆维吾尔自治区第八届人民代表大会常务委员会第十五次会议通过）

目 录

第一章 总 则
第二章 管理与监督
第三章 火灾预防与扑救
第四章 奖励与处罚
第五章 附 则

第一章 总 则
第一条 为了加强消防工作，预防和减少火灾，保护公共财产和公民生命财产安全，根据《中华人民共和国消防条例》及有关法律、法规，结合自治区实际，制定本条例。
第二条 自治区行政区域内的一切单位和个人，应当遵守本条例。
第三条 消防工作贯彻“预防为主，防消结合”的方针，坚持“谁主管、谁负责”的原则，加强消防宣传教育，提高全民的防火安全意识和自防自救能力。
第四条 消防工作由各级人民政府统一领导，公安机关依法实施监督。
第五条 人民解放军、武警部队和矿井地下部分的消防工作，由其主管部门负责，公安机关和公安消防监督机构予以协助。
生产建设兵团和铁路、民航、石油等系统应当加强本系统的消防工作，并接受自治区公安机关和公安消防监督机构的监督、指导。
森林、草原的消防监督工作分别按照国家《森林防火条例》和《草原防火条例》的规定执行。
第六条 预防和扑救火灾，维护公共消防安全，保护消防设施，是全社会的共同责任，是每个公民应尽的义务。
对危害公共消防安全的行为，任何单位和个人都有检举、控告和制止的权利。
第七条 每年11月9日，为自治区消防宣传日。

第二章 管理与监督
第八条 各级人民政府应当做好消防工作，实行消防安全工作责任制。其职责是：
（一）组织学习、宣传、贯彻实施消防法律、法规和规章；
（二）将消防事业的发展纳入国民经济和社会发展计划，按国家规定的标准配备公共消防设施和消防队（站）的装备；
（三）组织制定消防工作方案，建立主要领导负责的消防安全责任制，完善消防安全承包管理机制；
（四）定期组织消防安全检查，及时协调解决消防工作中的重大问题；
（五）组织指挥重大火灾扑救，及时处理火灾事故。
第九条 机关、团体、企业事业单位的法定代表人是本单位防火安全的第一责任人，依法对本单位的消防安全负责，应当履行下列职责：
（一）贯彻实施有关消防法律、法规、规章、技术规范和标准；
（二）制定防火制度、安全操作规程和防火灭火工作方案；
（三）把消防工作列入工作、生产、经营管理内容，实行防火责任制；
（四）对职工进行消防知识教育；
（五）组织防火检查，消除火险隐患，改善消防安全条件，完善消防设施；
（六）组织、管理专职或义务消防队；
（七）发生火灾时，及时报警，并组织扑救，保护火灾现场，协助调查火灾原因。
第十条 街道办事处和居民委员会、村民委员会的消防安全工作，由其主要负责人负责。对村（居）民进行消防宣传教育，开展防火检查，制止消防违法违章行为，消除火险隐患。
城乡居民应当学习消防知识，懂得安全用火、用气、用电和其它防火、灭火常识。
学校、幼儿园、家长应当加强对未成年人的防火常识教育。
第十一条 两个以上单位使用同一建筑的，由产权单位负责消防安全工作；从事经营的，由产权单位和使用单位防火负责人组成防火领导小组，落实消防安全责任制，签订防火安全责任书，统一管理消防工作。
第十二条 各级人民政府制定城市、乡（镇）建设总体规划，必须符合国家有关消防法律、法规和消防技术规范。
城乡建设规划部门规划城乡建设，包括各类开发区、工矿区、边贸口岸、铁路枢纽站、大型物资集散地等建设时，应当会同公安消防监督机构制定消防队（站）、消防供水、消防通讯以及消防通道等公共消防设施的规划和具体建设方案，并将其纳入城市、乡（镇）建设总体规划，统一
建设，统一管理。经济发达的乡（镇）、村，也应做好消防规划，同步建设相应的消防设施。
第十三条 新建、改建、扩建工程（含装饰、装修）的防火设计，应当经公安消防监督机构审核，重点工程在20日内、一般工程10日内审核完毕，遇有特殊情况，审核时限可以延长10日。
建设单位和施工单位应当按照核准的设计图纸组织施工。建设工程使用的装饰、装修材料和配备的消防设备必须符合有关消防安全规定。工程竣工后，应有公安消防监督机构参加验收，验收不合格的，不得投入使用。
施工现场的消防安全工作，由承建单位负责，建设单位协助。
第十四条 消防工程设计、施工，必须由取得消防工程设计、施工资格的单位承接，承接单位不得转包。
第十五条 企业事业单位在研制、采用具有火灾危险性的新工艺、新材料和新设备时，必须采取消防安全措施，并报公安消防监督机构备案。
第十六条 生产、维修、经营消防产品和防火建筑材料，须经公安消防监督机构审查批准、取得消防许可证后，方可办理营业执照。
安装、使用进口消防产品、防火建筑材料必须经国家消防质检部门复检，并持有关手续到自治区公安消防监督机构登记。

第十七条 生产防火建筑材料，应当按照有关规定对产品燃烧性能进行测定，产品说明书必须注明测定的数据。
销售、使用防火建筑材料，必须有产品燃烧性能等数据的产品说明书。
第十八条 生产、储存、经营或运输易燃易爆化学物品的，必须符合有关消防安全规定，经公安消防监督机构审核，领取《易燃易爆化学物品消防安全许可证》或《易燃易爆化学物品准运证》。
第十九条 集贸市场的消防安全工作由主办者负责，工商行政管理部门协助，公安机关和公安消防监督机构监督。
第二十条 各级公安机关和公安消防监督机构应当对所在地区单位和个人遵守消防法律、法规、规章情况依法分级实施监督。其职责是：
（一）监督单位和个人执行消防法律、法规、规章、技术规范和安全规程；
（二）参与编制城镇建设规划，监督检查城镇公共消防设施的建设和维修；
（三）监督指导单位的消防工作，发现火险隐患，及时向有关单位或个人发出《火险隐患整改通知书》，责令整改。在紧急情况下，有权责令其危险部位停产、停业，并责令其限期改正；
（四）监督检查单位消防安全制度、计划和措施的执行；
（五）组织所属队伍的教育和业务训练，指导企业事业单位专职、义务消防队的业务训练；
（六）组织推动消防宣传、教育，普及消防知识；
（七）对新建、改建、扩建工程（含装饰、装修）实施建筑设计防火审核、施工质量检查和工程竣工验收；
（八）对易燃易爆化学物品的生产、储存、经营、运输等单位的安全条件进行审核；
（九）监督消防产品和防火建筑材料的生产、维修和经营；
（十）组织指挥灭火，参加抢险救灾；
（十一）调查火灾原因，对火灾事故责任者依法进行处罚或者提出处理意见、建议；
（十二）统计火灾；
（十三）法律、法规规定的其它职责。
第二十一条 人民解放军、武警部队、生产建设兵团和铁路、民航、石油等系统设在城镇的对社会开放的医院、学校、俱乐部、商场、宾馆、饭店、招待所等公共场所和公共娱乐场所的消防工作，应当接受当地公安机关和公安消防监督机构的监督。
第二十二条 公安机关和公安消防监督机构的工作人员可以对单位和个人住所的安全情况进行检查、询问，可以要求有关单位和人员提供相关的情况、资料，有关单位不得拒绝。
公安消防监督人员检查指导消防工作时，应当主动出示证件。
第二十三条 公安机关和公安消防监督机构工作人员，应当严格执法，秉公办事，文明礼貌，主动服务，恪守职业道德，不得玩忽职守、滥用职权、营私舞弊。

第三章 火灾预防与扑救
第二十四条 机关、团体、企业事业单位、集贸市场和个体工商户，应当根据防火、灭火需要，配置相应种类、数量的消防器材、设备和设施，并负责维护和管理。
客货运输机动车辆应当配备小型适用的灭火器材。
第二十五条 举办大型文化、娱乐、体育、展销、展览或焰火等活动，主办单位必须制定消防安全方案，并报公安消防监督机构审批。
第二十六条 高层建筑、地下工程、配变电所、图书馆、档案馆和人员集中的公共场所，以及容易引起火灾的场所，禁止焚烧可燃物品、存放易燃易爆化学物品。
在前款所列场所明火作业时，须经单位防火负责人或安全保卫机构批准，并采取严密的防火措施。
第二十七条 高层建筑、地下工程和宾馆、饭店、商场、体育馆、俱乐部、影剧院、歌舞厅等公共场所的通道、安全门、疏散楼梯，应当设置火灾事故照明和明显安全指示标志，并保持疏散通道畅通。
机关、团体、企业事业单位的工作（生产）场所、集体宿舍的疏散通道，应当保持畅通。
第二十八条 使用电、火、油、气必须符合有关规定。使用、安装、维修电气设备和线路或进行电焊、气焊、气割等作业，必须由专业人员进行，并严格遵守操作规程。
临时增加用电设备，必须符合消防安全规定和电器设备、线路等安装规程。
第二十九条 公安机关和公安消防监督机构及有关部门应当采取多种形式，对机关、团体、企业事业单位的负责人以及消防安全管理人员进行消防安全培训，提高消防安全意识。
从事消防工程设计和施工、固定消防设施操作、易燃易爆化学物品保管、消防产品检验维修等特定工种人员，必须经公安消防监督机构培训，持证上岗。
电工、锅炉工、焊接工等特殊工种人员，在安全培训时，必须有消防安全内容，并经劳动行政部门考核合格，方可持证上岗。
第三十条 高层建筑、构筑物和生产、储存易燃易爆化学物品的场所，应当按照有关规定，安装防雷设施，并定期进行检测，保证性能完好。
第三十一条 易燃易爆化学物品场所，必须设有明显的消防安全标志。可燃气体、蒸气、粉尘不得超过允许浓度。电气设备和工具必须符合防火、防爆有关规定，并采取有效的防静电措施。
第三十二条 任何单位和个人不得损坏、挪用或擅自拆除、停止使用消防器材和设施，不得占用防火间距、堵塞消防通道，影响消防设施的使用，不得擅自填埋、圈占消防水源。
第三十三条 农作物收获季节，农业、电力、公安等部门和乡（镇）人民政府、村民委员会应当组织消防安全检查，督促落实消防安全措施。
粮棉加工、储存地和使用农机具作业的麦谷场地必须采取防火安全措施，做好灭火应急准备。
农村场院、柴草堆垛位置应设在离房屋、火源和电力架空线较远的安全地带。
第三十四条 下列区域或单位应当建立专职消防队：
（一）火灾危险大，距离当地公安消防队（站）较远的大中型企业；
（二）易燃易爆化学物品生产经营单位；
（三）大中型专用仓库区，储存易燃可燃气体、液体和固体的基地；
（四）铁路、机场、矿井、大型车站、货物集中的边贸口岸；
（五）公安消防监督机构认为需要建立专职消防队的其他单位或区域。
专职消防队可由一个单位建立，也可以由几个相邻单位联合建立。专职消防队的建立或撤销，必须经自治区公安消防监督机构审查批准。
第三十五条 机关、团体、企业事业单位，应当配备一定数量的专职或兼职消防人员，建立义务消防队（组）。
县以下城镇和农牧团场，根据经济发展需要逐步建立专职消防队。
有条件的乡、村可以建立乡、村自办、政企联办或几个乡、村联办的消防队（组），也可以建立由志愿人员轮流执勤的志愿消防队。
第三十六条 任何单位和个人发现火灾都有义务迅速报警，有关单位和个人必须给报警人提供方便，不得收费。
邮电部门应当优先传递火警、火灾信息，不得延误。
发生火灾的单位或地区必须迅速组织力量扑救火灾。
第三十七条 公安消防队、专职消防队接到火灾报警或上级命令后，必须迅速赶赴现场进行扑救。
各种车辆和人员必须避让执行任务的消防车。
第三十八条 公安机关和公安消防监督机构统一组织和指挥火场的扑救工作，火场总指挥员有权采取紧急处置措施，任何单位和个人不得拒绝、阻拦和拖延。
禁止组织未成年人参加灭火。
第三十九条 发生火灾的单位或个人，对参加扑救火灾的外单位专职、义务消防队（组）所损耗的燃料、灭火剂和器材装备，以及对火灾原因的技术鉴定费用，经公安消防监督机构核准后予以补偿。

第四章 奖励与处罚
第四十条 在消防工作中有下列情形之一的，由本单位、上级主管部门、公安机关和公安消防监督机构或人民政府给予表彰和奖励：
（一）模范遵守消防法律、法规、规章，制止违反消防法律、法规、规章的行为事迹突出的；
（二）普及消防安全知识和进行消防宣传教育，落实消防安全措施，健全消防组织、制度，改善消防设施，及时发现消除火险隐患，预防火灾事故成绩突出的；
（三）及时扑救火灾，抢救公民生命、财产有显著贡献的；
（四）发现火灾及时报警或对查明火灾事故原因有突出贡献的；
（五）对消防科学技术研究和技术革新做出显著成绩的；
（六）在消防工作其他方面有突出贡献的。
第四十一条 违反消防管理规定构成治安处罚的，由公安机关按照《中华人民共和国治安管理处罚条例》处罚。《中华人民共和国治安管理处罚条例》没有规定的，由公安机关和公安消防监督机构按照本条例处罚。构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第四十二条 违反本条例有下列行为之一的，予以警告，责令其限期改正。逾期不改的，对有关负责人、责任人员处以100元以上500元以下罚款，对单位处以1000元以上10000元以下罚款：
（一）防火责任人不履行消防工作职责的；
（二）未按规定配置安装消防器材、设备和设施，或者管理不善，影响正常使用的；
（三）从事易燃易爆化学物品等特种作业人员，未经消防业务培训，上岗作业或者违反安全规程操作的；
（四）损坏、擅自拆除、停用消防器材设备，占用、堵塞消防通道、防火间距或其他影响消防设施使用的；
（五）未按规定采取防火、防爆、防雷和防静电等安全措施的；
（六）违反粮棉加工、储存和农机具作业消防安全规定的；
（七）建筑施工现场作业违反消防安全规定的。
第四十三条 违反本条例有下列行为之一的，对有关负责人、责任人员处以200元以上1000元以下罚款，对单位处以2000元以上20000元以下罚款。情节严重的，责令其停产停业整顿：
（一）堵塞、圈占、封闭疏散通道，或者应当设置火灾事故照明和明显安全指示标志的场所而未设置的；
（二）举办大型文化、娱乐、体育、展销、展览或焰火等活动，未制定消防安全方案，或未报公安消防监督机构审批的；

（三）在高层建筑、地下工程、配变电所、图书馆、档案馆和人员集中的公共场所以及容易引起火灾的场所，随意使用明火的；
（四）使用电、火、油、气或储存、堆放易燃可燃物品，违反消防安全规定的；
（五）未经批准生产、储存、运输和经营易燃易爆化学物品的；
（六）研制、采用具有火灾危险性的新工艺、新材料、新设备，未采取消防安全措施或未报公安消防监督机构备案的；
（七）生产防火建筑材料，未测定产品燃烧性能，产品说明书未标明测定的数据，或销售、使用没有产品说明书的防火建筑材料的；
（八）生产、维修、经营消防产品和防火建筑材料不符合消防技术标准，进口的消防产品、防火建筑材料未经国家消防质检部门复检和公安消防监督机构登记，擅自使用的；
（九）谎报火警，发生火灾不报警，造成严重后果或擅自勘查、清理火灾现场的；
（十）拒绝、阻碍消防人员依法行使监督职权的。
第四十四条 违反本条例有下列行为之一的，对有关负责人、责任人员处以200元以上2000元以下罚款，对单位处以5000元以上100000元以下罚款，并责令其停产停业整顿或查封：
（一）存在火险隐患，经公安机关和公安消防监督机构指出，并下达整改通知书，拒绝、拖延整改的；
（二）新建、改建、扩建工程（含装饰、装修）的防火设计未经公安消防监督机构审核，擅自施工的；
（三）施工单位不按防火审核要求施工或安装不合格的消防产品和防火建筑材料的；
（四）设计单位和设计人员未按消防技术规范进行消防设计，经指出不改的；
（五）未取得消防工程设计、施工资格的单位，承接消防工程设计、施工的；
（六）建筑工程（含装饰、装修）未经公安消防监督机构验收或验收不合格，擅自投入使用的。
第四十五条 对无证生产、维修、经营消防产品和防火建筑材料的，依法予以取缔，没收其全部产品、设备和非法收入，并处以生产无证产品价值和经销无证产品销售额15％至20％的罚款。
第四十六条 对违反消防安全管理规定和本条例，以致发生火灾的单位和个体工商户，按火灾的直接损失金额处以5％至15％的罚款。对造成火灾事故的责任人员和事故单位的法定代表人分别处以500元以上2000元以下罚款，并由其所在单位或上级主管部门给予行政处分，构
成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十七条 其他违反消防管理规定的行为，按照有关法律、法规处罚。
第四十八条 罚款必须使用财政部门统一印制的票据。罚没款一律上缴财政部门。
对个人所处罚款，不得用公款支付。
第四十九条 当事人对行政处罚不服的，可以依照《行政复议条例》和《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，申请行政复议或者提起行政诉讼。
当事人逾期不申请复议，不向人民法院提起诉讼，又不执行处罚决定的，作出处罚决定的公安机关和公安消防监督机构可以申请人民法院强制执行。
第五十条 公安机关和公安消防监督机构工作人员有下列行为之一的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；给单位和个人造成损害的，按照《中华人民共和国国家赔偿法》的规定予以赔偿；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任：
（一）不履行消防监督职责的；
（二）因消防监督工作失误给有关单位和个人造成侵害或重大损失的；
（三）索贿、受贿，包庇火灾事故者或者借机打击报复的；
（四）在火灾原因调查中不负责任，致使调查工作有重大疏漏的；
（五）其他玩忽职守的行为。

第五章 附 则
第五十一条 本条例具体应用中的问题由自治区公安厅负责解释。
第五十二条 本条例自公布之日起施行。



1995年6月16日